Alexandre Kateb, économiste et ancien membre de la task force économique de l’ancien Premier ministre, Abdelmalek Sellal, analyse le fond et la forme de la charte des Partenariats public-privé signé samedi entre le gouvernement, l’UGTA et les organisations patronales. Le document de « charte de PPP est trompeur sur le fond et sur la forme », insiste-t-il.
Le Gouvernement, l’UGTA et le Patronat ont signé samedi une charte pour le Partenariat public-privé (PPP). Quelle lecture en faites vous de son contenu ?
Ce texte m’évoque plusieurs observations et quelques préoccupations quant à son contenu et à sa forme. Concernant le contenu, on parle d’une Charte des Partenariats Public-Privé, mais en réalité c’est un document qui s’applique aux partenariats sociétaires conclus entre entreprises publiques et partenaires privés, résidents ou non-résidents. C’est un document qui exclut explicitement le champ des PPP relatifs à la fourniture d’un service public. Or, c’est en général ce que l’on entend par PPP, dans le reste du monde, à savoir la conception, le financement, la réalisation, et le cas échéant l’exploitation d’une infrastructure destinée à remplir une mission de service public, qu’il s’agisse d’une infrastructure de transport public (route, voie ferrée), d’une usine de dessalement d’eau ou d’un hôpital.
De plus, il s’agit d’un document qui a une valeur pédagogique avant tout et qui s’adresse aux intervenants publics dans le processus de ce partenariat sociétaire. Il est précisé que « cette Charte de Partenariat est de caractère strictement interne. Elle s’adresse aux entreprises publiques, établissements publics et organismes de l’Etat. Les parties tierces ne peuvent se prévaloir d’aucune de ses dispositions. » Donc, il ne s’agit pas véritablement d’une charte tripartie. Elle n’a aucune valeur juridique pour les partenaires privés, puisqu’elle n’est pas opposable à la puissance publique. Je pense donc que qualifier ce document de charte des PPP est plus qu’abusif. C’est trompeur sur le fond et sur la forme.
Le texte de la charte de PPP stipule la possibilité d’ouverture des capitaux des entreprises public (34%/ 66%) et sous plusieurs formes, est-ce que cela signifie que l’Etat privatise ses entreprises, gardées depuis longtemps sous le couvent ?
L’ouverture du capital des entreprises publiques est déjà possible, en vertu de plusieurs textes dont les plus anciens datent des années 1990, et dont le plus complet est l’ordonnance n°01-04 du 20 août 2001 relative à l’organisation, la gestion et la privatisation des entreprises publiques économiques. Celle-ci est d’ailleurs évoquée dans ce document. Il faut souligner parmi les dernières mesures, celle contenue dans la loi de finance 2016 qui prévoit la possibilité d’une ouverture du capital d’entreprises publiques à hauteur de 66%, avec une option d’achat sur cinq ans pour les 34% restants.
Le texte présenté lors de cette réunion ne contient donc aucune véritable nouveauté sur ce sujet. Il se contente de récapituler un certain nombre de dispositifs existants.
Il y a une volonté, sans doute, de la part du gouvernement de donner une plus grande sécurité juridique aux managers des entreprises publiques, en énonçant le cahier des charges des ouvertures de capital, qui peuvent, le cas échéant, conduire à une privatisation de certaines entreprises publiques. Mais, le formalisme administratif reste lourd avec un rôle des ministères sectoriels de supervision des dites entreprises, et du CPE sans qu’il ne soit précisé de seuils pour l’intervention de ce dernier. Sans précisions ultérieures, cela s’applique donc de manière indiscriminée aux grandes entreprises et aux PME. Ce qui est contraire à un objectif de désengagement de l’état de ces dernières, si tant que cet objectif, maintes fois affirmé, soit d’actualité.
Est-ce que, selon vous, les grandes entreprises appelées « souveraines » ne seront pas concernée par ce processus de privatisation ?
Concernant les grandes entreprises souveraines, comme vous dites, il n’y a aucune liste précise de ces dernières, ni de critères juridiques permettant d’apprécier, à ce jour, ce qualificatif. Elles ne sont pas exclues, par principe, de ce processus de partenariat sociétaire et d’ouverture de capital. Mais, il y a des limites à cela, qui sont fixées par différents textes sectoriels, comme c’est le cas dans le secteur des hydrocarbures, ainsi que le rappelle le document.
En définitive, je ne crois pas qu’il y ait aujourd’hui de volonté réelle de la part de ce gouvernement, d’ouvrir le capital des grandes entreprises publiques. Cela ne ressort pas des dernières déclarations publiques des responsables ministériels, et en particulier du Premier ministre, qui a, au contraire affirmé lors de l’université d’été du FCE qu’il n’en n’était pas question.
Un statu quo prévaut sur cette question depuis la loi de finances 2009 qui a constitué un retour en arrière vers une conception de l’économie très étatiste, avec un Etat qui a beaucoup du mal à renoncer à une culture de contrôle administratif sur toutes les décisions qui concernent la sphère économique. Le maintien d’une structure comme le CPE, dont le rôle a été élargi au fil du temps, et dont les décisions ne font l’objet d’aucune motivation, illustre parfaitement ce retour en arrière
Que peut apporter ce « pacte » tripartite à l’économie nationale déjà en souffrance ?
Je crois, hélas, que ce « pacte » qui n’en est pas vraiment un, puisque c’est un document interne à l’administration, et qu’encore une fois, les parties tierces ne peuvent se prévaloir d’aucune de ces dispositions, n’aura pas vraiment d’effets et ne va pas apporter grand chose à l’économie. Tout cela, ce ne sont que des déclarations d’intention, qui auront beaucoup de mal à être transposées sur le terrain.
Il n’y a en principe pas de différence entre une société publique et une société privée, et aucune discrimination n’est possible entre les deux, en vertu de la Constitution. Donc pour tout ce qui est relatif à des partenariats entre sociétés commerciales, c’est le droit civil et commercial qui devrait s’appliquer.
Lorsqu’il s’agit d’EPIC, et autres types d’établissements publics, la situation est différente. Ces derniers sont régis par des textes spécifiques qui ne peuvent pas être concernés par des ouvertures de capital, puisqu’il faudrait avant cela des modifications de lois et des décisions relatives à leur statut, afin de transformer ce dernier. Or, cela fait vingt ans qu’on joue à ce genre de rafistolages juridiques, sans que la restructuration du secteur public ne soit finalisée
Les modèles économiques entre les secteurs publics et privés sont différents, est-ce que cela peut constituer des obstacles pour réaliser des vrais partenariats ?
Précisément, il faut lever les ambiguïtés et revenir aux textes de loi. Je suis relativement inquiet par les cafouillages qui entretiennent ces ambiguïtés et font passer des slogans pour des réalités juridiques, alors que ces dernières sont régies par des textes précis, qui pour le coup, s’appliquent à toutes les parties. L’Algérie souffre d’un problème de gouvernance publique dont ce texte est une illustration.
Cela envoie un mauvais message à la fois aux entreprises nationales et aux entreprises étrangères. On mélange des concepts qui n’ont rien à voir les uns avec les autres. On crée une sorte de réalité alternative dans laquelle on se complait à vivre et qui ne correspond en rien aux standards mondiaux. Lorsque je faisais partie de la task économique de l’ancien Premier ministre, Abdelmalek Sellal, j’ai demandé à nous intéresser au processus d’élaboration de la loi sur les PPP
J’ai été très surpris de constater que ce processus avait été confié au ministère de l’Industrie, et que le groupe de travail consacré à cette question n’associait ni les grands cabinets d’avocats familiers de ces questions partout ailleurs dans le monde, ni les organisations multilatérales comme la Banque mondiale et la Banque africaine de développement, en pointe sur ces questions.
C’est une illustration de cette confusion des genres. Au point qu’on parle encore de PPP pour désigner l’ouverture du capital des entreprises publiques, et qu’on élabore des chartes qui n’ont de charte que le nom.
