A partir d’exemples précis, l’auteur analyse les problèmes liés à l’installation d’équipements collectifs dans le monde rural, notamment lorsque des citoyens s’y opposent pour cause d’indemnisation insuffisante ou par peur de dévalorisation de leurs propriétés. Il met l’accent sur la nécessité d’une négociation guidée par l’intérêt public entre l’Etat et les représentants des citoyens.
Voilà un peu plus de sept années que les communes de Souk El Thenine, de Darguina de la wilaya de Bejaïa et de Ziama Mansouria de la wilaya de Jijel attendent qu’elles soient pourvues en gaz de ville. Toutes les conduites ont été installées à l’exception d’un tronçon où un village et des citoyens de la commune d’Aokas ont décidé d’empêcher la connexion. Les uns refusent bruyamment que ces travaux puissent avoir lieu car ils mettraient en danger leur village situé sur un terrain en pente et instable, d’autres plus discrètement parce que le passage dévaloriserait sans compensation leur terrain (une ancienne propriété coloniale surplombant une ancienne route nationale), le simple passage du gaz ne prévoyant pas d’indemnités.
L’administration accuse ces citoyens de faire de la surenchère, en même temps qu’elle utilise le temps qui passe pour rendre d’autres passages plus difficiles. La wilaya n’est encore couverte que pour moins de quarante pour cent, elle a le temps. On comprend que la Sonelgaz avec ses milliards de dettes ne veuille pas prendre sur elle-même les surcoûts d’un changement de passage et que le gouvernement puisse hésiter à la charger davantage. Les citoyens propriétaires quant à eux empêchent les travaux d’avoir lieu parce qu’ils ne veulent pas être pris pour une “passerelle”, un “pont”. Les citoyens privés du bien public veulent perturber l’ordre pour que les promesses soient tenues. Un dialogue de sourds s’est établi, le débat sur la gestion du foncier est refusé, un rapport de forces se tend, l’abcès gonfle. Le wali a fait des promesses qu’il ne tiendra pas, sur quoi débouchera la confrontation cette fois?
Nous allons nous interroger ici sur les causes d’une telle impasse. Ce qui choque l’opinion et en particulier celle qui n’a pu bénéficier du projet d’utilité publique, c’est le fait que les citoyens d’une collectivité ayant bénéficié de l’approvisionnement en gaz puissent priver les citoyens de communes voisines du même droit. La question ainsi posée procède d’une réponse dont nous allons bientôt juger de la pertinence: parce que nous avons privatisé la contribution des collectivités à l’intérêt général, nous avons soumis l’intérêt général au jeu des intérêts particuliers et rendons son traitement fortement conflictuel parce qu’un tel jeu est mal assumé par les différentes parties. Nous avons fait d’un problème qui oppose des intérêts locaux, un problème qui oppose des particuliers à la collectivité nationale, parce que la répartition des coûts et des bénéfices est occultée. Nous allons, pour montrer cela, raisonner à l’échelle d’un village. Je prendrai l’exemple du mien.
Une amorce de retour vers le monde rural
J’appartiens à un village de petite Kabylie, An’nar Eassem, coincé entre les deux archs d’Aït Hassaïn de la commune de Souk El Thenine et Aït Aïssa de la commune d’Aokas, qui a été détruit par le colonialisme parce qu’il était un lieu de passage des moudjahidine. Il fut déclaré zone interdite et bombardé. À l’indépendance les habitants qui avaient été déplacés, pour la majorité d’entre eux vers un centre de regroupement, ne revinrent pas au village. Plutôt que de reconstruire leur village, faire face collectivement à la modernité à partir de leur propres bases, ils s’attachèrent aux équipements existants là où ils étaient. Aujourd’hui alors que l’équipement du monde rural n’est plus ce qu’il était, que la lutte pour la terre se fait plus intense, un mouvement de retour s’amorce. Quelques-uns ont commencé à ériger des constructions sur leur parcelle mais cela sans plan collectif d’occupation du sol. Pour accéder à leur construction, s’ils ne la situent pas au bord de la route, à côté d’une ligne électrique, ils doivent obtenir l’autorisation de leurs voisins pour faire passer ses équipements par leurs parcelles. On en déduit, que pour qu’il n’y ait pas de litiges et d’oppositions, il faut que les copropriétaires établissent un plan d’aménagement, décident par où doit passer la route, la ligne électrique, la conduite d’eau, les sanitaires, etc. Autrement, si les gens étaient consentants ou les absents bien nombreux, trop de parcelles pourraient se retrouver parcourues par des chemins, des lignes électriques, des conduites d’eau ou de gaz. Ou dans le cas d’oppositions nombreuses, des constructions pourraient n’avoir ni eau, ni électricité, ni route étant donné. Jusqu’à présent, les équipements collectifs ont été établis de manière autoritaire. À la manière des “bienfaits de la colonisation”, ils étaient si grands par rapport à leurs nuisances, que nulle victime ne pensait s’y opposer. Maintenant nous sommes à l’âge de la démocratie, à l’âge de la raréfaction du sol et des intérêts privés. Aussi se trouve-t-il des particuliers qui ne peuvent pas se connecter aux différents réseaux (électrique, sanitaire, etc.) parce que le voisin ne peut pas accepter la servitude qu’un tel passage occasionnerait sur sa parcelle. Et si la route, les conduites et les lignes doivent passer par des parcelles précises qui relèvent de la propriété d’un seul propriétaire de sorte qu’il se trouve le seul de toute la collectivité à supporter la charge des équipements collectifs, comment un tel propriétaire pourra-t-il être “indemnisé”? Telle l’autoroute, comment ferait la coutume? Elle établirait un nouveau partage des terres de sorte que le propriétaire ne soit pas exclu de fait de la communauté villageoise, de sorte que la charge soit équitablement répartie entre les membres de la collectivité. Elle restructurerait la propriété collective et on ne parlerait pas d'”indemnités” mais de contribution collective. Chacun aura conservé sa place et sa propriété dans la collectivité, la collectivité ayant fait place aux équipements collectifs. Pour que la collectivité puisse rester maîtresse de l’aménagement de son espace, pour que le conflit des intérêts personnels puisse être dépassé, il doit se résoudre dans un aménagement des équipements collectifs et répondre aux questions: Où mettre les équipements de sorte qu’ils desservent chaque point de l’espace utile, qui précédant la répartition des propriétés individuelles (où chacun doit-il être propriétaire étant donné les nouveaux équipements), arrangera tout le monde.
Pour contourner cette impasse, résultat d’un aménagement excluant l’approche collective, pour éluder le conflit social et sa résolution, les individus aménagent autour de l’équipement collectif principal: L’absence de restructuration de l’espace pour permettre un aménagement adapté à la modernité conduit la population à se regrouper autour de cet équipement de base qu’est la route. La conséquence sur la qualité du tissu social, notre urbanisation et la circulation sont là: Absence de cohésion sociale, constructions illicites et congestions urbaines. Dans notre cas d’opposition citoyenne (1) au passage du gaz, les citoyens non satisfaits par les indemnisations proposées par l’administration ont réagit conformément à ce schéma: Pourquoi ne pas éviter le conflit des intérêts particuliers en suivant le chemin de l’oued (qu’il a fallu traverser) et en recourant aux terres publiques et non à celles privées? Pourquoi le bureau d’études qui s’il ne pouvait tenir compte des intérêts particuliers ne les a-t-il pas tout simplement écartés? La réponse est inévitable: Parce que l’entreprise et les autorités locales se sont chargées de représenter certains d’entre eux. En effet, on ne peut niaisement écarter les enjeux du foncier dans la définition d’un tel tracé du passage du gaz. Les citoyens qui s’opposent au tracé de l’administration ne s’empêchent plus de répondre à la question “à qui profite un tel tracé?”. L’intérêt de la Sonelgaz l’a placé d’un certain côté, les autorités locales y ont trouvé plus d’un avantage. Et les citoyens privés de gaz de ville peuvent accuser la commune d’Aokas d’être incapable de résoudre ses problèmes de foncier, et les autorités de complaisance.
Les conséquences du manque de cadastre foncier
Pour revenir à mon village, si donc le cadastre foncier avait été achevé, ses membres auraient pu restructurer leur espace, il aurait pu établir une nouvelle carte de la propriété collective et de la propriété privée pour faire de la place aux équipements collectifs sans lesquels aujourd’hui il ne peut y avoir de collectivité. S’il pouvait s’en trouver pour refuser la délibération collective, il ne pourrait compter sur le bénéfice des équipements collectifs et se retrouverait rapidement victime d’un ostracisme volontaire ou involontaire. Et nous aurions d’une part, un aménagement qui valoriserait notre espace, et d’autre part une collectivité responsable. Au contraire de cela, nous avons, parce que minés par des problèmes d’aménagement insolubles, des territoires désertés par leurs populations et convoités par des prédateurs. Et des autorités locales impliquées dans les luttes d’appropriation.
Introduisons maintenant l’État dans notre raisonnement. Si donc le cadastre des terres avait été réalisé, l’État aurait été en mesure de demander à chaque collectivité le parcours qu’elle peut et doit concéder au passage des équipements collectifs pour pouvoir elle-même en bénéficier. La collectivité aurait pu répartir judicieusement la charge des servitudes exigées en restructurant sa propriété et l’État aurait moins d’indemnités à verser, ne serait pas impliqué dans les luttes d’appropriation. Pourquoi la collectivité nationale doit-elle en effet dédommager des charges d’un service dont chacun est sensé bénéficier? Pourquoi indemniser un particulier qui n’a pas subi de dommages distinctifs lors du passage du gaz étant donné que lui-même bénéficiera du passage de ce bien sur la propriété des autres? Mais si on isole le particulier ou un petit collectif dans une collectivité locale, que cette même collectivité ne reconnaît pas le préjudice que cause au particulier une telle traversée, nous allons vers une confrontation et des rapports de force. Ce n’est donc pas au particulier que doit s’adresser la collectivité nationale, mais à la collectivité locale duquel il relève. En s’adressant au particulier, l’État s’implique dans les enjeux fonciers locaux et s’empêche de représenter la collectivité nationale de manière symétrique auprès de chacun, il ne peut en outre soutenir qu’une collectivité privant une autre du bénéfice d’un bien public ne peut en bénéficier. Si l’on veut éviter une implication de l’État dans un rapport de forces asymétrique, il revient à chaque collectivité d’assumer l’aménagement nécessaire aux équipements collectifs. Le face à face État-particulier, n’en est pas un en réalité, il cache une asymétrie de forces et d’intérêts particuliers.
À l’indépendance, les feux de la modernité et les dépouilles coloniales ont eu un tel effet d’attraction sur les populations rurales, que les populations déplacées ont préféré une administration étatique extérieure à leur propre administration collective. En même temps que les terres séquestrées ont continué à être la convoitise des anciens propriétaires. Alors que les individus constituaient des collectivités au caractère individuel assez bien tranché, les centres de regroupement et les nouvelles agglomérations les ont transportés dans un univers radicalement différent où ils étaient atomisés et n’avaient plus aucune maîtrise. Pour la route et les autres équipements, les nouveaux conforts et les nouvelles commodités, les forts n’ont pu tenir les faibles sur les anciens territoires et dans les anciens collectifs. Avec l’idéologie de la table rase, l’étatisation des rapports sociaux (l’instrumentalisation des rapports personnels) a pu alors s’approfondir avec la complicité d’une société fortement démunie.
Les solutions aux problèmes d’oppositions citoyennes résident dans un autre traitement des conflits. En confrontant les projets d’utilité publique aux intérêts individuels, on immerge les projets dans le jeu des intérêts particuliers, le cadre démocratique faisant défaut et les asymétries étant multiples, on expose le traitement de ces projets à la manipulation des intérêts les plus puissants. L’émergence de ces oppositions renvoie à l’émergence de l’expression politique des sans-voix de la société qui continue de se méfier de la manipulation des autorités. Les citoyens ne se laissent plus faire, mais ils manquent encore de confiance, dans le débat, en eux-mêmes et dans les autorités. Ils s’expriment à demi-mot, ils délèguent les plus disant, les plus radicaux. La délibération, le débat autour des intérêts collectifs et particuliers ne reçoivent pas toute la franchise nécessaire. Chacun alors développe la version des faits qui accommode ses intérêts. La complexité de la tâche, la partialité des intervenants, étant donné la loi et les dispositions réglementaires, peuvent décourager les autorités les plus volontaires et les plus compétentes.
Une population exclue des arbitrages
Dans notre exemple du gaz, il faudrait réunir dans un débat public: Les citoyens qui peuvent être impliqués par le passage et ses coûts, ceux qui devraient être destinataires du bien public et menacent de perturber l’ordre public s’ils ne le sont pas, des représentants de l’opinion publique, des représentants de la collectivité locale conscients des enjeux fonciers de la commune, des représentants de la collectivité nationale et de l’entreprise Sonelgaz, la société civile locale et un bureau d’études neutre. Un tel débat devrait mettre en présence les intérêts particuliers impliqués par la mise en œuvre du projet d’utilité publique et leur permettre une confrontation pacifique au service de l’intérêt collectif. Il est faux de croire que c’est la transparence qui est souhaitée au travers du débat public, c’est l’accord des volontés que réalise un certain aménagement des choses. Une certaine disposition des choses est recherchée qui puisse conforter les intérêts des différentes parties attachées à la préservation des intérêts de l’ensemble. Et c’est ce que réalise le village qui remet en question la structuration traditionnelle de son espace parce qu’il est confronté au besoin d’un nouvel équipement pour valoriser son espace.
Si certaines collectivités ne bénéficient pas d’un équipement collectif alors qu’elles auraient pu l’être plusieurs années avant, c’est parce que la négociation avec les seuls propriétaires ayant droit à l’indemnisation des destructions occasionnées par le passage de la conduite de gaz, a conduit à l’échec. Le collectif a contesté à des particuliers le droit de négocier séparément et de disposer de leur propriété et de leur construction. Ceux qui doivent subir le passage sans subir, selon la loi et l’administration, de dommages matériels, refusent la contribution qu’ils doivent apporter à la collectivité nationale. Qu’est-ce que cela signifie? Que le collectif concerné a refusé que l’on puisse décider de l’aménagement de son espace et de celui public sans son consentement. En même temps qu’il conteste l’évaluation des dommages que va lui causer le passage de la conduite de gaz. Bref, il s’est opposé au partage des coûts et des profits établis par les autorités qui ont décidé d’un tel aménagement. Les autorités doivent cesser d’être niaises et la réglementation doit leur faciliter la tâche: Un aménagement du territoire valorise une partie par rapport à une autre, et un tel partage du territoire ne peut laisser indifférent ses populations (2).
Parce que la population a été exclue de tels arbitrages, quelques intérêts privés s’affrontent pour définir la politique d’aménagement. Aujourd’hui la société ayant des capacités d’expression plus larges, elle s’en mêle de manière plutôt négative, la capacité de proposition de ces collectifs citoyens ne bénéficiant pas suffisamment de la contribution de la société civile. Si la collectivité avait quelque autorité vis-à-vis de la population et de l’État, et l’État vis-à-vis de la population et de ses fonctionnaires, une commune ne pourrait bénéficier d’équipements collectifs à la charge de la collectivité nationale et en priver une autre. L’État et la Sonelgaz ne serait pas contraints de supporter des frais d’indemnisation élevés. Seuls certains intérêts qui se prévalent d’une certaine préséance, en même temps qu’une certaine organisation de la société, justifient les surcoûts actuels que connaissent les projets d’utilité publique. Certains intérêts dominants ont perçu indûment de fortes indemnisations, d’autres ont été valorisés par les aménagements retenus. Ils constituent les exemples qui justifient les résistances et les surenchères du commun des citoyens qui en bout de course mettent à nu les dispositifs antisociaux et anti-économiques hérités de la période coloniale qui conduisent nos opérations d’équipement.
Nous avons investi dans les infrastructures et les équipements collectifs sans que les collectivités réelles aient pu y participer. Certains peuvent penser que le passif est trop grand pour permettre le retour des collectivités responsables et réformer le mode d’aménagement de l’espace. Il faut se rappeler qu’il faudra entretenir ces équipements pour que le coût d’un tel entretien soit supportable. Il n’y a pas d’autres solutions: Il faut revenir vers des collectivités responsables. Car certains équipements ne seront pas entretenus parce qu’ils ont précisément ignoré les intérêts qui peuvent les porter durablement. L’histoire de l’industrialisation se reproduira pour les équipements collectifs si l’on n’y prend pas garde.
En guise de conclusion donc. Les oppositions citoyennes se multiplieront à l’avenir, parce que les intérêts privés se feront de plus en plus saillants dans des contextes de désordre foncier qui bloquent toute approche globale d’aménagement spatial nécessaire à la généralisation et à l’entretien des équipements collectifs. Nous sommes face à une alternative: Ou bien l’on choisit la croissance du désordre social en confiant l’intérêt général à des intérêts particuliers ou bien l’on opte pour des collectivités et des autorités responsables. On ne peut compter sur l’idée que des intérêts particuliers puissent porter l’intérêt général, comme on semble le croire aujourd’hui. L’intérêt général est celui auquel adhère l’ensemble de la société, s’il peut être porté de manière significative par quelques intérêts, il doit être la construction de l’ensemble. Et les institutions, les entreprises pour ce faire, n’existent pas, il faut les inventer. Ces innovations ne sauraient être importées de Chine ou de France, elles doivent être de texture locale.
Notes
(1) Je parle d’opposition citoyenne parce qu’elle constitue un moment nouveau dans l’expression collective que l’on doit moins apparenter à l’émeute qu’à une première étape dans l’élucidation démocratique.
(2) On peut soutenir ici, qu’il s’agit d’une confrontation indirecte et sourde entre deux familles qui se disputent l’héritage foncier colonial.
