Par une certaine ironie du sort, l’Algérie s’apprête à vivre un débat que j’ai connu il y a plus 8 ans lorsque je dirigeais une mission de la coopération universitaire belge dans la région martyrisée du Sud-Kivu, République Démocratique du Congo (RDC), mission qui allait durer 5 ans.
C’était la belle époque où les milieux gouvernementaux congolais vantaient à tue-tête les vertus du contrat annoncé entre la Chine et la RDC, un contrat à près de 10 milliards de dollars, le « contrat du siècle » selon leurs dires, qui allait pour sûr sortir la RDC de l’état de délabrement où elle se trouvait après tant de conflits armés et de crimes contre l’humanité ! Jugez-en par vous-mêmes : selon l’accord de coopération signé par le gouvernement congolais et un consortium d’entreprises publiques chinoises le 17 septembre 2007, la RDC allait se voir doter de 3500 km de routes, autant de kilomètres de chemins de fer, 31 hôpitaux de 150 lits et 145 centres de santé pour une valeur de 6,5 milliards de dollars (on verra plus bas comment on se rapprochera de la barre des 10 milliards). En débarquant au Sud-Kivu en octobre 2008, je me suis vite rendu compte pourquoi les congolais parlaient de contrat du siècle : la capitale du Sud-Kivu, Bukavu, ne disposait que d’une route asphaltée héritée des belges (et tellement travaillée par le temps que les kivutiens avaient fini par apprendre à conduire en zigzaguant) alors qu’en traversant le Rwanda par route de Kigali jusqu’à la ville de Boutaré, j’avais l’impression d’être sur une route nationale européenne. Il n’y a pas de développement possible avec un niveau d’infrastructure infinitésimal, et le gouvernement congolais qui se remettait péniblement de la guerre (1998-2003) ne voyait pas par quel bout prendre l’insondable trappe de pauvreté dans laquelle s’était enfoncé le pays. A cela s’était ajoutée fin 2008 la crise économique internationale : comme l’Algérie, la RDC est fortement dépendante de ses recettes d’exportation (ici, minières); la crise économique mondiale allait voir s’évaporer les quelques espoirs épars qui restaient de fonder une croissance un tant soit peu endogène. L’arrivée des chinois allait donner l’occasion de pavoiser à certains officiels tandis que des voix dissonantes dénonçaient déjà une perte de souveraineté grave aussi bien économiquement que politiquement. A ce débat inter-congolais acharné s’était greffée l’intervention vexée, voir courroucée, des institutions financières internationales, FMI et Banque Mondiale, qui ne voyaient pas d’un bon oeil de se voir déposséder de leur monopole de tuteur patenté des économies du tiers-monde. Sous menace explicite d’empêcher la RDC d’accéder au Club de Paris, elles allaient de fait réussir à imposer une renégociation très significative du contrat, conclue par la signature d’un avenant en 2009. Cette renégociation mémorable va poser quelques règles jurisprudentielles très intéressantes qui vont bien au-delà des termes du débat actuel en Algérie, nous les déclinerons rapidement plus bas.
Il y a en effet bien des similitudes entre les questionnements que suggère le projet chinois du nouveau port d’El Hamdania (Cherchell) et le fameux contrat « du siècle » sino-congolais ci-dessus mentionné, de prime abord pour les circonstances extérieures voisines (résultant d’un choc extérieur de grande amplitude réduisant fortement la capacité de financement des gouvernements nationaux) et ensuite pour la taille pharaonique des projets. Le propos de ces quelques lignes est précisément d’éclairer sur l’engagement chinois dans cette superstructure portuaire à plus de 3 milliards de dollars sur la base de l’expérience congolaise, toutes proportions gardées. Bien sûr, il n’y a de débat que parce que l’engagement chinois dans les deux cas est singulier dans le sens où il est conçu avec des contreparties, explicites ou implicites, qui n’ont rien à voir avec les contrats types signés avec les multinationales (notamment en termes de durée de l’engagement) ou les « conditionalités » des institutions financières internationales. Se pose alors la question de savoir si le partenariat proposé est équilibré, comme le souligne mon excellent collègue et ami, Stefaan Marysse, Professeur à l’université d’Anvers, et « congologue » émérite (voir son article intitulé « Win-win or unequal exchange? The case of the Sino-Congolese cooperation agreements », publié dans Journal of Modern African Studies en 2009). Pour le moment, notre pays n’est pas réduit à dépendre de l’accès au Club de Paris comme la RDC jusqu’à maintenant, il est donc très important de bien mesurer les risques d’un autre type d’asservissement dans un contexte budgétaire qui sera à coup sûr tendu pendant encore quelques longues années du fait de notre dépendance aux hydrocarbures. Dans ce contexte, des partenariats innovants sont nécessaires, encore faut-il ne pas tomber dans un piège fatal en pensant éviter un autre.
Le contrat sino-congolais
Dans le cas congolais, le deal était le suivant: les infrastructures sont réalisées par des entreprises publiques chinoises et financés par les prêts de la EXIM Bank, également entité chinoise publique (bien connue). Cela pourrait ressembler à un don de 6,5 milliards de dollars, mais évidemment on en est loin dans les faits. Car il y a bien une contrepartie et une contrepartie bien singulière. Ainsi, selon la convention signée le 22 avril 2008 et clarifiant les dispositions de l’accord de coopération de septembre 2007, les chinois « se remboursent » en exploitant des gisements de cuivre, de cobalt et d’or pour les besoins de leurs industries principalement. Il s’agit ni plus ni moins que d’un troc, bien que les chinois avancent une valeur marchande de leur exportations minières estimées : 3 milliards de dollars, donc un solde de 3,5 milliards en faveur de la RDC. De surcroît, les chinois prennent entièrement en charge la mise sur pied des capacités de production minière, de sorte que selon eux ils mettent près de 10 milliards de dollars sur la table, et non pas seulement les 6,5 milliards finançant les infrastructures annoncées. En guise de seconde contrepartie, ils obtiennent non seulement le contrôle de la joint venture (appelée Sicomines) créée à l’effet d’exploiter les gisements et d’exporter la production minière sur une base 2/3-1/3 mais aussi l’exonération de toutes les taxes inhérentes sur une durée de 30 ans.
Comme le souligne à juste titre Stefaan Marysse, la complexité du montage, avec un partie troc, une partie liée à la gestion de sites de production et une partie fiscale, couplée à la durée longue du contrat, rend toute évaluation hypothétique. Par exemple, les prix des minerais en question peuvent fortement varier en l’espace de 30 ans, rendant toute estimation préalable bien hasardeuse. De l’autre côté, les chinois peuvent bien sûr arguer qu’ils prennent des risques importants (y compris politiques dans un pays et une région des plus instables dans le monde), que le taux de rendement interne des exploitations est aléatoire, et qu’enfin, le bénéfice social et économique des infrastructures qu’ils s’engagent à construire au plus vite est tout simplement inestimable vu l’état de paralysie totale de l’économie congolaise à ce moment. Il est important de retenir à cet endroit la complexité du problème de calcul économique induit par de tels montages qui vont très au-delà d’un investissement direct étranger standard, et qui s’étalent sur des horizons temporels extrêmement longs toujours en comparaison avec le cadre standard précédent. C’est en effet une des caractéristiques des super- contrats chinois de s’établir sur un le temps long suivant les incitations de leur propre État (dont les visées géostratégiques sont bien sûr prégnantes) alors que les entreprises occidentales ont typiquement un horizon temporel court strictement défini par la profitabilité financière, nous ne le savons que trop en Algérie.
A ces considérations cruciales, il faut ajouter un point jurisprudentiel important fait par les experts du FMI. Comme signalé ci-dessus, l’annonce du super-contrat sino-congolais a été plutôt mal perçue par les institutions financières internationales, outrageusement mises sur la touche par les autorités congolaises dans un premier temps, qui défendaient alors une nouvelle forme de coopération, la coopération Sud-Sud, régulièrement remise à la mode par les chinois dans les forums Chine-Afrique successifs. Mais la menace d’interdire à la RDC l’accès au Club de Paris (et plus précisément l’accès à l’effacement de sa dette) a remis les congolais au pas, et la renégociation du contrat commença peu après la signature de la convention de 2008 pour déboucher sur la signature d’un avenant en novembre 2009, un avenant qui allait de fait défigurer le plan grandiose initial et que les chinois ont signé à reculons et à la toute dernière minute. La raison officielle avancée par le FMI pour intervenir est la taille du projet, avec sa partie infrastructures et sa partie minière, et ses implications en termes d’endettement de long terme pour la RDC alors même qu’il était question d’effacer sa dette au sein du Club de Paris. Il y a probablement plus que cette argumentation technique derrière l’intervention du FMI, focalisons-nous ici sur l’argument juridique avancé par les experts du FMI pour déchirer le contrat sino-congolais initial : bien conscients que le volet minier de l’arrangement était le plus risqué et le plus coûteux financièrement pour la RDC (contrôle limité sur la joint venture et renoncement aux taxes minières, source essentielle des revenus fiscaux dans ce pays, sans compter d’autres dispositions subsidiaires bien peu avantageuses en cas de rendement interne insuffisant des gisements), ces experts vont demander le retrait de cette partie du contrat avec l’argument élémentaire mais puissant que c’est à l’entreprise (soit la Sicomines) qui investit et exploite les gisements de prendre le risque d’entrepreneur. En somme, il est recevable que les infrastructures publiques soient garanties par l’État congolais, mais pas l’investissement d’une entreprise minière travaillant pour le marché mondial. Comme écrit ci-dessus, les chinois finirent par avaler la couleuvre et signer l’avenant quasiment en catimini. Cette histoire sino-congolaise doit inspirer toute négociation portant sur des objets complexes comme l’était l’accord sino-congolais signé en 2007 et comme peut l’être le projet sino-algérien actuel.
Le projet sino-algérien
Le projet d’El Hamdania signé le 17 janvier dernier entre le Groupe national algérien des services portuaires et deux entreprises chinoises, la CSCEC (China State Construction Corporation) et la CHEC (China Harbour Engineering Company), interpelle à plus d’un titre. D’abord par la taille du projet (plus de 3 milliards de dollars pour la seule infrastructure portuaire), par l’apparente complexité du montage (il y a comme dans le super-contrat sino-congolais une partie réalisation d’une superstructure mais aussi une partie postérieure de gestion confiée à une autre entreprise chinoise, Shanghai Ports), et enfin, et ce n’est pas la moindre des observations, par le retour à l’endettement extérieur puisqu’il ressort des différents échos publiés ici et là que le projet sera entièrement financé par un prêt chinois. A la lumière du précédent congolais, quelques commentaires s’imposent.
1. D’abord, la question de la pertinence économique d’un tel projet se pose, et certaines voix discordantes se sont déjà fait entendre. Dans le contexte congolais, la rentabilité des infrastructures programmées était très élevée, s’agissant d’un contexte post-guerre. (Certains théoriciens de la croissance expliquent justement les miracles japonais et allemand après la seconde guerre mondiale par accumulation massive de capital induite par la rentabilité très élevée de l’investissement dans ce contexte). Dans le cas de notre pays, d’aucuns pourraient en douter à juste titre. Les gains en coûts logistiques significatifs déclamés ne justifient pas forcément un prêt de plus de 3 milliards de dollars, sans compter un coût écologique non- négligeable. De fait, la portée stratégique de ce projet ne se trouve pas (du moins pas uniquement) dans l’aspect transports maritimes : elle doit être dans la projection d’un développement important de notre industrie à travers de larges zones industrielles bien connectées grâce à la superstructure portuaire et aux autres infrastructures de transport convergentes déjà disponibles. Dans un pays où l’objectif ultime est la diversification et où la part de l’industrie dans le PIB est très loin des standards internationaux, même parmi les pays pétroliers, ce projet peut être clé. Encore faut-il l’annoncer et le monter comme tel. Les gains économiques qui peuvent résulter de l’agglomération sont potentiellement très importants dans un tel contexte, comme le montre puissamment la nouvelle économie géographique. Il est urgent que cette dimension de diversification industrielle apparaisse au plus tôt, et dans des termes aussi concrets que possible, et non pas sous une forme spéculative et/ou subsidiaire.
2. Ensuite, la législation algérienne n’envisage pas de perte de contrôle sèche comme dans le cas congolais : la société Sicomines, issue du protocole d’accord de 2007, était contrôlée aux 2/3 par les chinois, cela ne peut être le cas de la société mixte sino-algérienne qui est régie par la règle du 51/49. Reste encore le volet fiscal du projet. Dans le cas congolais, les chinois étaient parvenus à obtenir l’exonération totale de tout impôt et taxe pendant toute la durée longue du contrat, qui est un avantage exorbitant, de surcroît dans un pays dont la capacité fiscale repose presqu’entièrement sur la fiscalité minière. Il est probable que le Conseil National d’Investissement algérien consente une exonération de ce type pendant la phase de réalisation de la superstructure, qui devrait durer 7 ans selon l’accord. Il est important de ne pas procéder à une telle exonération dans la phase postérieure de gestion sans contrepartie chinoise, par exemple sur le financement du projet. Comme expliqué sur le cas congolais, le calcul économique correspondant n’est pas simple puisqu’il dépend des taux de rendement internes futurs (et donc incertains) de la superstructure, raison de plus pour veiller à bien répartir les risques.
3. Le point le plus obscur de l’accord du 17 janvier 2016 concerne en effet le financement. Indépendamment de l’identité du bailleur de fond et des coûts financiers afférents, il convient de préciser, comme dans le cas du super-contrat sino-congolais si la partie gestion du projet entre en compte ou pas. En clair, même si les 3 entreprises chinoises intervenant dans le projet sont juridiquement indépendantes, elle font partie du même deal avec le groupe algérien, et il est alors important de spécifier dans quelle mesure et par quel mécanisme de de décompte (si décompte il y a) la concession de la gestion de la superstructure portuaire à l’une d’entre elles intervient dans le coût financier du prêt consenti pour la réalisation de l’infrastructure. En outre, selon la logique de l’avenant de novembre 2009 signé en RDC sous la pression du FMI, il est irrecevable que l’Etat algérien prenne en charge le risque d’entrepreneur dans la gestion de la superstructure.
En définitive, le projet sino-algérien peut être une vraie chance pour notre pays sous deux conditions : d’abord qu’il soit complété par un vrai projet industriel à la mesure de la superstructure portuaire et ensuite que les conditions financières et fiscales soient d’ores et déjà de nature à assurer une répartition équilibrée des coûts de tout ordre entre les partenaires, contrairement au contrat « du siècle » sino- congolais dans ses premières moutures. Pour des raisons stratégiques somme toute tout à fait honorables, la Chine souhaite s’engager à long terme en Algérie dans des conditions qui sont très loin de celles qu’on a jadis connues en Afrique. Dans les circonstances économiques actuelles, cela peut être très utile et même crucial pour notre pays du double point de vue du financement des équipements stratégiques et de la diversification. Mais il convient d’être très rigoureux jusqu’à l’ultime détail dans ce partenariat original à bien des égards.
(*) R. Boucekkine
Professeur des universités, Aix-Marseille Université
Membre senior de l’Institut Universitaire de France
Directeur général de l’Institut d’Etudes Avancées d’Aix-Marseille (IMéRA)
