Dysfonctionnement et défaillance des instruments d’urbanisme en Algérie (2ème partie)

Dans cette seconde partie de sa contribution*, Nadir Djermoune** aborde l’incapacité des instruments d’urbanisme algériens à contenir l’ « étalement de la ville ». Pour lui, « la réalité économique et politique et les systèmes fonctionnels et générateurs de l’espace architectural ne peuvent dépasser les limites qu’imposent l’histoire, la culture et, surtout, la géographie ». Autrement, prévient-il, les projets urbains ne peuvent être que des « utopies abstraites ».

C’est en 1990[1] qu’un nouvel outil d’urbanisme dénommé « plan directeur d’aménagement et d’urbanisme » (PDAU) a été introduit dans la législation urbaine algérienne remplacé ainsi le PUD. L’objectif visé était l’introduction d’une nouvelle politique dans l’utilisation de l’espace. Il est venu, sur le plan juridique, conforter les dispositions de la loi 90-25 relative au foncier qui avait introduit la privatisation des sols et la libéralisation des transactions foncières et, partant, de nouveaux acteurs en matière d’urbanisation.

D’après son intitulé, le PDAU consacre la dimension aménagement au lieu de planification. Dans son contenu, tel que défini par le décret exécutif fixant les procédures de son élaboration et de son approbation, il est censé déterminer « l’affectation dominante des sols et s’il y a lieu la nature des activités qui peuvent être interdites ou soumises à des conditions particulières » et « la densité générale exprimée par le coefficient d’occupation du sol[2] ». Il introduit l’obligation d’élaboration des plans d’occupation du sol (POS). C’est dire que du point de vue de ses intentions et de son esprit, il entendait consacrer une rupture avec l’urbanisme en vigueur, considéré comme bureaucratique dans sa procédure d’élaboration et abstrait dans le traitement de l’espace.

Mais au-delà de la loi qui régule plus qu’elle n’ordonne l’édification, c’est dans son élaboration concrète qu’il faut mesurer son impact sur la ville et sa capacité à enclencher un processus de mise en forme de l’espace.

Analysés sous cet angle, les PDAU élaborés, à l’instar de ceux des communes de l’Algérois, ne diffèrent en rien des PUD par leur approche méthodologique[3]. Les études partent d’une analyse sociodémographique de la commune dont l’objectif est « la quantification des données de population[4] », en vue de «définir une planification et une programmation pour la population existante[5] ». De l’analyse, deux points sont retenus : les caractéristiques et l’évolution de la population ; le bilan et les perspectives de l’emploi[6].

C’est à partir des projections de population de la commune à court, à moyen et à long terme que des « besoins théoriques » en logements et en équipements sont calculés. Se référant toujours à la grille théorique d’équipements, la structuration urbaine proposée s’organise en unités urbaines hiérarchisées suivant une « unité de base » de 1.250 habitants, une « unité de voisinage » de 5.000 habitants puis un quartier de 15.000 habitants[7].

On voit ici se répéter la démarche aussi abstraite qu’obsolète des PUD. Le sol reste une simple surface neutre qui doit prendre en charge une programmation basée sur des quantités et des besoins théoriques. Le bâti, quant à lui, est réduit à des surfaces habitables suivant un taux d’occupation du logement (TOL) et un coefficient d’occupation du sol (COS) organisé en entités basées sur le nombre d’habitants définies comme « unités de voisinage » et non pas rapport de voisinage !

POS : une volonté de maîtriser l’espace urbain

Si le PDAU reste encore loin des exigences morphologiques de la ville et de l’espace réel, traînant avec lui les avatars d’un discours centré sur la programmation démographique et économique, il faut noter un fait nouveau dans son élaboration: une délimitation physique des secteurs d’intervention appelée « plan d’occupation du sol » (POS).

Le POS se veut plus soucieux des aspects de l’espace urbain, de sa structure et de sa forme. En effet, dans l’article 31 de la loi sur l’aménagement et l’urbanisme relatif à l’élaboration des plans d’occupation du sol, on peut lire que celui-ci « fixe (…) la forme urbaine, l’organisation des droits de construction et d’utilisation des sols (…), définit la quantité minimale et maximale de construction autorisée (…), détermine les règles concernant l’aspect extérieur (et) délimite l’espace public[8] ».

Ainsi, sur le plan strictement juridique, le POS se veut-il plus opérationnel et plus proche de la réalité spatiale de la ville. Qu’en est-il dans la réalité ?

Sous l’influence du discours et de la critique morphologique que certains ateliers des instituts et des écoles d’architecture et d’urbanisme tentent d’introduire dans leur enseignement, des problématiques sont de plus en plus posées en termes spatial et morphologique.

Dans un POS engagé dans la ville de Douera (sud-ouest d’Alger)[9], la problématique posée est la suivante : « Le site étudié est une croissance urbaine du chef-lieu (qui) s’effectue d’une manière désordonnée. Il est caractérisé par une implantation anarchique et l’éparpillement des équipements. Les projets sont ponctués et réalisés sans coordination. De ce fait, ils n’assurent ni l’utilisation optimale des atouts du site, ni un développement harmonieux de ce quartier[10]. » Nous pouvons trouver la même préoccupation dans d’autres études de POS élaborées sous la direction de la subdivision de l’urbanisme et de la construction de Douera.

Dans un POS élaboré dans la commune de Draria par le même bureau d’étude, le CNERU, le problème soulevé est lié à la structure spatiale de la ville. Il s’interroge sur le « non-respect de la trame coloniale déjà existante » et sur les « différents lotissements et les opérations de logements collectifs (qui) viennent se greffer ponctuellement, sans aucune liaison, avec le tissu existant[11] ». Le POS devient ainsi une unité d’intervention qui coupe avec les « unités de voisinage » mais sans pour autant redéfinir les contours de la nouvelle entité d’intervention.

Au niveau global, les PDAU divisent la ville en secteurs d’intervention (en POS). Ces secteurs sont définis aléatoirement. Ils sont délimités par les parcours les plus importants de la ville, démarche qui renvoie ces derniers au statut de périphérie du secteur d’intervention alors qu’ils prétendent avoir un statut de centralité à l’échelle globale.

En effet, la ville est un organisme qui vit en suivant un long processus de structuration et de formation. Les concepts de centralité et de périphérie (de « nodalité » et d’« anti-nodalité ») sont les principes directeurs de la structure de la ville et de son évolution. Ces notions, et leurs diverses oppositions dialectiques, expliquent la croissance de la ville jusqu’au 19° siècle et en quoi elle diffère structurellement de la ville moderne.

La relation entre les espaces construits et la forme générale d’une ville ne repose pas sur l’ordre des figures simples comme éléments juxtaposés mécaniquement dans un catalogue. Dans le processus dialectique par lequel une ville grandit, il y a une évolution constante entre le centre et la périphérie, entre un pôle et un pôle opposé. Dans la ville pré-moderne, les tissus en construction sont généralement juxtaposés, séparés par des bandes de frontières pertinentes ou des voies périphériques. Juxtapositions dues souvent aux obstacles topographiques. Leur fusion se fait à travers un axe central, donnant lieu à une nouvelle centralité d’une unité plus grande. Les extrémités conservent leur caractère périphérique, mais se préparent à modifier leurs statuts dans les agrégations avenir.

Alger offre de ce point de vue des exemples illustratifs compte tenu de son site très escarpé. Le boulevard Khemisti (Grande-Poste) est une ancienne périphérie devenue centralité en articulant deux anciens tissus : l’ancien quartier d’Isly (l’actuel rue Larbi Ben M’hidi) et le quartier Mustapha (la rue Hassiba Ben Bouali). Aujourd’hui, on assiste au même phénomène au quartier appelé « Oued Kniss », au Ruisseau. Celui-ci prend sa source au Val d’Hydra, aux hauteurs de Ben Aknoun. Il structure Bir Mandreïs et il se prolonge dans le Ravin de la femme sauvage pour finir au Ruisseau. Il sépare différents quartiers et communes d’Alger. Il les unit en un grand centre d’une grande unité urbaine à l’échelle de la métropole. La logique des POS en vigueur ignore cette logique. Elle découpe la ville suivant les anciens découpages administratifs.

Tout le problème réside donc dans la définition de l’entité d’intervention urbaine, cette unité appelée encore « unité de voisinage », entité définie à partir du nombre d’habitants et de leurs besoins théoriques et non pas à partir des relations entre ces habitants qu’exprime la typologie du bâti. Le quartier comme « unité de voisinage » reste une entité abstraite, faussement sociologique. Le découpage ainsi effectué est réduit à son aspect formel. C’est une sorte de « zoning » formel qui se substitue au « zoning » fonctionnel qui prédominait dans l’ancien PUD. Toute l’attention est portée sur la densification des surfaces résiduelles situées au centre de la zone définie.

Au niveau architectural, la forme et la structure du bâti sont définies selon le COS (coefficient d’occupation du sol) et le CES (coefficient d’emprise au sol), tout en gardant la fameuse grille d’équipements pour définir les besoins et les surfaces des équipements. Quant à l’habitat il est présenté dans ses catégories socio-économiques. Il procède par les notions de type privé/collectif ou encore de type social/type promotionnel.

Le problème du COS est qu’il ne détermine que la densité du bâti. Or, celle-ci n’éclaire en rien sur sa structure, sa forme et encore moins sur sa place et son comportement dans le tissu par rapport à la rue et à l’espace public. La même remarque est valable pour le CES. Cette règle d’emprise au sol rend injustement inconstructibles certains terrains, notamment les parcelles d’angle et les lots de petite taille.

Les limites du POS tel qu’il est élaboré résident dans le fait que la forme urbaine reste cette grande oubliée méconnue de la planification encore en vigueur. Certes,la mise en forme de l’espace doit se traduire par une réglementation mais cette réglementation doit commencer par la remise en cause de la souveraineté du COS et du CES ainsi que du prospect H = L, pour la remplacer par une autre, plus soucieuse du processus typologique et morphologique du bâti et de la ville.

Pour une approche morphologique et territoriale

La planification est la codification intentionnelle d’un moment du devenir évolutif des structures. Elle indique une attitude consciente et critique devant la réalité urbaine. C’est cette réalité qui n’est pas correctement appréhendée dans le cas algérien. Elle est négligée et même méconnue. Par « réalité », il faut comprendre la réalité historique, physique et spatiale, c’est-à-dire morphologique. La réalité économique, politique et les systèmes fonctionnels et générateurs de l’espace architectural ne peuvent dépasser ou transcender les limites qu’imposent l’histoire, la culture et, surtout, la géographie qui la sous tend. Autrement, le projet sur la ville se réduit à une utopie abstraite avec des no man’s land sans signification sur le plan spatial. C’est ce qui arrive à l’espace urbain algérien.

Notre hypothèse considère que le contrôle de la ville passe par le contrôle de sa forme. La maîtrise de cette dernière consiste à mettre en relation, d’une manière rigoureuse et dialectique, le découpage du sol avec les structures territoriales d’un côté et les types de bâtiment à édifier de l’autre. Le type est défini ici, non pas dans ses catégories fonctionnelles et surfaciques (F2, F3, etc.) ni dans ses catégories économiques et financières (social, promotionnel, etc.) mais comme l’expression des modèles culturels (une manière d’accéder à son propre espace, de le distribuer ou de le mettre en valeur – « habitus » selon Pierre Bourdieu) qui régissent les pratiques constructives et sociales d’abord et l’espace projeté de l’édifice ensuite. L’absence de référence à ces aspects de la ville dans les instruments de planification urbaine empêche une rigoureuse et harmonieuse structuration de l’espace urbain.

L’enjeu dépasse la problématique algérienne. La production de l’espace dans sa version moderne, c’est-à dire centrée sur les catégories économiques définies par la production industrielle et son corollaire, l’économie capitaliste et son développement (que l’on désigne aujourd’hui par le terme « mondialisation »), est à l’origine de la crise. Une crise qui dépasse la « question du logement ». Elle est environnementale et écologique. Si la question du logement trouvera sa solution dans un changement politique et social, la crise de l’environnement spatial et géographique risque de nous mener vers un point de non-retour.

Notre regard, de ce point de vue, doit indéniablement abandonner la rationalité et la rentabilité économiques pour se centrer sur la rationalité géographique et environnementale. Il s’agit de changer d’approche, de renouer avec les processus morphologiques et typologiques que l’histoire et la géographie ont mis en place. C’est la source de création la plus rationnelle.

Et pour conclure, un message du géographe américain David Hervey : « On peut discerner les ferments d’une forme de mondialisation radicalement différente, (…) qui met davantage l’accent sur le bien-être social et sur des objectifs humanitaires associés à des formes créatives du développement géographique inégal. L’époque actuelle est peut-être hautement instable et pleine d’incertitudes mais cela signifie qu’elle est pleine d’imprévus et riche de potentialités[12] ».

(*) La première partie de cette contribution a porté sur les limites et contradictions des plans d’urbanisme directeurs (PUD).

(**) Ancien subdivisionnaire à la direction de l’Urbanisme (DUCH, DLEP) à la wilaya d’Alger, Nadir Djermoune enseigne l’architecture à l’Université de Blida.

Dans cette seconde partie de sa contribution, Nadir Djermoune* aborde l’incapacité des instruments d’urbanisme algériens à contenir l’ « étalement de la ville ». Pour lui, « la réalité économique et politique et les systèmes fonctionnels et générateurs de l’espace architectural ne peuvent dépasser les limites qu’imposent l’histoire, la culture et, surtout, la géographie ». Autrement, prévient-il, les projets urbains ne peuvent être que des « utopies abstraites ».