Le problème des institutions en Algérie : pour une philosophie de la réforme (3e partie)

Maghreb Emergent publie en quatre parties le dernier chapitre de l’ouvrage de Hugh Roberts*, Algérie-Kabylie, études et interventions à paraître aux éditions Barzakh en septembre 2014.. Dans cette troisième partie, l’auteur recherche les origines des difficultés de réformer les institutions algériennes dans l’histoire du mouvement national, dominé par ce que le politologue français Georges Lavau appelle des « partis tribuns » dont le « souci fondamental est de se tailler une audience importante dans une catégorie particulière de l’électorat et ensuite de la conserver ».  

Quel est le problème général des institutions algériennes ? Il y a sans doute des exceptions honorables à cette règle, mais, en général,le problème a été, me semble-t-il, que les institutions de l’État algérien – toutes les institutions politiques (l’APN, les APW et APC d’une part, les partis politiques d’autre part) mais aussi les institutions administratives : les bureaux et appareils qui composent l’administration de l’État à travers le territoire national et tous ces autres offices et agences – ne fonctionnent pas suffisamment bien pour gagner et retenir le respect ni de la population en général ni de ceux qui y travaillent.

Pourquoi ? Il y a plusieurs raisons, mais la plus importante est le rapport entre le secteur formel du système politique et le secteur informel. La source fondamentale du problème est la prépondérance ou l’hégémonie de l’informel sur le formel.

Il y a un secteur informel dans tout système politique et le secteur informel est nécessaire au fonctionnement du système politique dans son ensemble. La question n’est pas l’existence du secteur informel, mais la nature de son rapport avec le secteur formel, c’est-à-dire avec les institutions de l’État et leur fonctionnement, leur règlement et leur vie interne.

Il s’agit donc de trouver le moyen d’établir un bon rapport entre les deux secteurs. C’est une question d’équilibre. En Algérie, je considère qu’il s’agit de parvenir à un rééquilibrage des rapports entre les deux secteurs afin que l’informel puisse aider le secteur formel en ne jouant qu’un rôle ancillaire, au lieu de lui nuire en court-circuitant ses institutions et les normes et règles nécessaires à leur fonctionnement correct et efficace.

Toute institution est en principe régie, gouvernée, par des règlements ou lois – et souvent par un code ou une éthique en plus – qui lui sont propres. Dans le meilleur des cas, cet ensemble de règles est lié à l’idée d’une mission et constitue le fondement d’une morale que partagent ceux qui y travaillent, c’est-à-dire un esprit de corps. Or, à partir du moment où les intérêts liés aux rapports, appartenances et obéissances à des réseaux de solidarité, d’identité ou d’influence situés en dehors d’une institution en viennent à primer, dans le comportement et l’action de ses employés, sur son propre système de règles, le jeu est faussé, l’action de l’institution en question en est contaminée et compromise et son personnel, démoralisé.

Il n’y a pas d’État moderne où les institutions administratives fonctionnent de manière parfaitement conforme au modèle de rationalité bureaucratique esquissé par le grand sociologue allemand Max Weber. Il y a toujours des interférences quelconques. Mais dans les États de droit, ces interférences restent somme toute plutôt marginales. Il se peut que, par des démarches informelles mobilisant des connaissances personnelles, on obtienne un traitement favorable ou du moins accéléré d’un dossier donné. Au Royaume-Uni, on parle volontiers et depuis longtemps du rôle presque traditionnel de « the Old Boys’ Network » [le réseau de relations des anciens élèves des grandes écoles privées]dans le traitement de dossiers divers à presque tous les niveaux. Cela arrive sans doute souvent, mais ces bénéficiaires d’influences discrètes prennent habituellement garde de ne pas exagérer. Ces interférences de considérations et de solidarités personnelles, et les démarches informelles qui les réalisent, parviennent à contourner la règle en faisant passer leurs requêtes pour des cas exceptionnels afin de les justifier, mais elles ne détruisent pas la règle en soi, et les cas de grande corruption sont plutôt rares et font scandale précisément à cause de leur rareté.

On est dans un cas de figure tout à fait différent quand la règle formelle est battue en brèche par des hauts responsables et cela de manière répétée, quand les fonds de l’État sont dilapidés à grande échelle par la pratique devenue presque normale de la distribution des pots de vins aux dépens du Trésor public, quand des contrats d’une valeur immense sont attribués par les gestionnaires d’une société nationale en violation des règles, clairement affichées, qui devraient gouverner les relations de la société en question avec des partenaires éventuels, etc. L’essentiel de ces situations et le syndrome plus général dont elles sont symptomatiques, c’est qu’il n’y a guère de règle réelle : les règles affichées ne sont pas vraiment respectées ; trop de gens pensent qu’ils peuvent les enfreindre impunément, à tel point que nous sommes en droit de nous demander s’il convient vraiment de parler de corruption dans ces cas, vu que l’idée de corruption suppose la violation d’une norme, alors qu’il n’est pas évident que le respect de la règle constitue la norme.

Or, la cause profonde de dysfonctionnements de cet ordre et de cette envergure n’est pas à chercher dans les institutions administratives ou organisations para-étatiques directement concernées. Les discours moralisateurs qui raisonnent en termes simplistes autour du couplet « hommes intègres » versus « hommes corrompus » ou « véreux » ne peuvent saisir le fond du problème ; ils ne font que stigmatiser les individus sans remettre en question le cadre dans lequel ceux-ci agissent et ne peuvent point par conséquent faire des propositions sérieuses quant à la réforme de ce cadre. La pratique des épurations ponctuelles ciblant des individus en guise de remède n’en est pas une ; elle ne vise pas la racine du mal, mais la couvre.

Les institutions et autres appareils et agences qui dans leur ensemble constituent l’armature administrative, répressive et sécuritaire d’un État ne sont pas, même dans le meilleur des cas, vraiment autonomes ; elles dépendent toutes de la direction politique, c’est-à-dire de l’action et du fonctionnement des instances politiques proprement dites. Selon la théorie de l’État moderne, toutes ces institutions appartiennent à la branche exécutive de l’État mais ce sont les instances politiques qui sont censées diriger celle-ci, et qui ont la responsabilité de veiller au bon fonctionnement des institutions administratives, répressives et de sécurité. Il s’ensuit que, si les institutions en général fonctionnent mal, il faut d’abord étudier le fonctionnement des instances politiques. La réforme des institutions doit commencer avec la réforme des institutions politiques.

La réforme et la question du rapport entre sphères politique et militaire

Or, à partir du moment où on pose la question des institutions politiques proprement dites, se pose en même temps la question du rapport entre la politique et la sphère militaire. Évidemment il sera bientôt nécessaire d’aborder cette question épineuse. Mais, avant de faire cela, il convient de poser cette autre question : quelles sont les racines de ce problème ? Il est souvent dit que les racines sont historiques ; que le problème date du milieu de la guerre de Libération et, plus précisément, de la défaite d’Abane Ramdane en août 1957 et, avec lui, du principe, reconnu l’année précédente, au Congrès de la Soummam, de la primauté du politique sur le militaire. Aussi vrai que soit tout cela, il convient en même temps de reconnaître que le problème actuel du rapport politique-militaire trouve une de ses racines dans le rôle exagéré joué par la branche exécutive de l’État depuis l’indépendance.

Dans un État de droit, pour ne pas parler d’une République vraiment démocratique, l’efficacité aussi bien que la légitimité du gouvernement tiennent en grande partie au caractère des rapports entre les trois branches de l’État :

– l’exécutif (au sens large, comprenant les forces armées, la police et les services aussi bien que l’administration et les instances de direction politique stricto sensu) ;

– la législature, comprenant le parlement national mais aussi, en principe, les assemblées élues aux niveaux régional et municipal ; et

– le système judiciaire.

En Algérie, les rapports entre ces trois branches sont à revoir et à corriger. Il y a une branche exécutive hypertrophiée, une législature sans pouvoir de décision réel et une justice largement dépendante du pouvoir exécutif, pour ne pas dire qu’elle lui est carrément soumise.Cet état d’hypertrophie, signe indubitable de son sous-développement, de la branche exécutive de l’État, est la prémisse structurelle de plusieurs aspects marquants de la vie politique algérienne. C’est une raison majeure qui explique que l’hégémonie de fait de l’ALN au sein du FLN historique en 1962 ait pu se perpétuer pour devenir l’hégémonie actuelle de l’ANP, avec ses services, sur le système politique algérien dans sa totalité. C’est la raison structurelle fondamentale de l’hégémonie du secteur informel sur le formel dans la mesure où c’est au sein de cette branche exécutive que les intérêts particuliers doivent se faire représenter s’ils veulent obtenir quelque chose de l’État, ne serait-ce qu’une simple reconnaissance d’un droit, ce qui fait que ce soit surtout par le biais de relations personnelles, de coteries, de connaissances, de lobbies – bref, des réseaux de solidarité ou de complicité informels – que la fonction de la représentation politique s’opère, alors que le Parlement théoriquement chargé d’assurer la représentation de la société et des intérêts particuliers ne peut le faire faute de pouvoir de décision signifiant. Et par voie de conséquence, c’est aussi la raison structurelle fondamentale du problème général de la corruption.

Dans le chef-d’œuvre de Sam Peckinpah, son portrait de la fin violente du Far West américain, The Wild Bunch [La horde sauvage], les bandits chargés par le général mexicain Mapache de voler une cargaison de fusils et de munitions à l’armée américaine y trouvent une arme de plus, une mitrailleuse, qu’ils offrent à Mapache. Ravi de ce cadeau, le général se met aussitôt à l’expérimenter, faisant la sourde oreille aux cris de ses conseillers : « Put it on the tripod ! » [Mettez-la sur le trépied !]. Or, la mitrailleuse est beaucoup trop lourde pour qu’on puisse la manier sans risque, et il s’en faut de peu que le général têtu n’abatte des dizaines de ses propres soldats en arrosant tout le village à la ronde. Ce n’est que lorsqu’il perd complètement le contrôle de cette arme et tombe lui-même par terre qu’il entend finalement raison et donne l’ordre : « Mettez-la sur le trépied ! »

L’État algérien fonctionne mal, sert mal la société et a tendance à branler parce que, seul, un des trois pieds du trépied est en contact avec le sol. Il ne s’agit pas de couper ou même d’écorcher ce pied, mais de développer les deux autres, quitte à les remplacer par des pieds performants et solides. C’est, à mon avis, de cette action de rééquilibrage politico-constitutionnel que l’Algérie a besoin. Mais comment penser le genre de réforme qui permettrait d’aboutir à cet objectif à la fois complexe et tellement souhaitable, à savoir en même temps l’assainissement et le redressement de l’État algérien, sa stabilisation définitive et, partant, son renforcement ? Par quelle démarche pourra-t-on arriver à ce résultat ? Certainement pas par les démarches entreprises au nom de la « réforme », telles qu’elles ont eu cours jusqu’ici.

L’absence d’artisans du changement

La démarche susceptible de renforcer l’État algérien en le dotant d’une branche législative sérieuse et performante et d’une justice crédible qui fait réellement autorité exigerait des acteurs politiques algériens qu’ils parviennent à se dépasser en s’émancipant des modèles et habitudes de l’action politique qui se sont déjà révélés inadaptés aux défis qu’il s’agit de relever. En effet, un grand problème qui se pose d’ores et déjà et qui est incontournable, c’est l’absence actuelle d’une force politique ou sociale capable d’être porteuse de la réforme fondamentale et stratégique en question.

Cela tient à plusieurs faits. Il y a d’abord la nature des soi-disant « partis politiques » nés à la faveur de la promulgation de la Constitution de 1989. Nous avons vu comment, à travers les actions et les discours des plus influents de ces partis, ce qui s’est opéré ce n’est pas le passage d’un système de gouvernement arbitraire et autoritaire à un État de droit et à un système de gouvernement représentatif qui aurait permis à l’opinion publique algérienne de se faire respecter par ceux qui gouvernent, mais, au contraire, la politisation de conceptions différentes et concurrentes de l’identité de telle manière à diviser l’opinion publique et la mettre presque entièrement hors jeu, divisions qui sont allées jusqu’àremettre en cause la communauté politique nationale. En même temps, ces partis se sont montrés incapables de faire des propositions constructives de réforme politico-constitutionnelle.

Cette incapacité des partis politiques peut se comprendre un peu mieux à la lumière de l’histoire de l’Algérie pendant le XXe siècle. En effet, aucune des traditions d’activisme politique en Algérie depuis la fin de la Première Guerre mondiale ne s’est donné comme objectif la réforme politique. Il y a eu trois traditions principales :

– celle des partis tribuns – surtout le PPA-MTLD mais aussi l’UDMA et le PCA ;

– celle de la Badisiyya, le mouvement de réforme culturelle et religieuse conduite par l’Association des Oulémas musulmans algériens (AOMA) ; et

– celle du maquis révolutionnaire.

Depuis 1989, on a vu des tentatives de faire revivre la première et la troisième, et on a oublié la deuxième, qui pourrait toutefois servir de modèle utile au stade actuel.

La notion du « parti tribun » a été inventée et théorisée par le politologue français Georges Lavau d’abord pour rendre compte du comportement du Parti communiste français dans le cadre de la IVe République. Ce comportement n’était ni révolutionnaire (malgré un discours qui caressait la vision de la dictature du prolétariat) ni réformiste, mais exprimait la désaffection de sa base sociale, la classe ouvrière, peu ou mal intégrée au système politique, à travers un discours qui mariait la critique de la « démocratie bourgeoise » comme illégitime (comparée à la vision, effectivement utopique, du socialisme en tant que société dominée par le prolétariat) avec la défense farouche des « droits des travailleurs » face au système qui les opprimait. Cette notion du « parti à fonction tribunitienne » ne se limitait pas au PCF, mais se prêtait à bien d’autres cas. Comme Lavau l’a expliqué :

« Ce type englobe les partis dont la fonction – au moins latente, sinon manifeste – est principalement d’organiser et de défendre des catégories sociales plébéiennes (c’est-à-dire exclues ou se sentant exclues des processus de participation au système politique, comme d’ailleurs du bénéfice du système économique et du système culturel), et de leur donner un sentiment de force et de confiance. Notre suggestion est que, pour ce type de partis, le programme politique proposé et l’action politique menée ont moins d’importance par ce qu’ils valent et par leurs résultats nets que par ce qu’ils signifient aux yeux des masses plébéiennes représentées. Ils signifient pour ces plébéiens que leur colère est officiellement représentée par des mandataires qui leur ressemblent et parlent leur langage mais sous une forme politique articulée, que leur colère peut faire peur, et qu’elle peut paralyser efficacement le système politique, que cette représentation par un parti tribunitien oblige d’autres partis à compter avec la force de la plèbe et à solliciter l’alliance de ses mandataires[1]. »

Or les partis politiques algériens ont presque tous présentéles mêmes traits de « partis tribuns » : le PPA-MTLD, héritier de l’Étoile nord-africaine qui avait fait ses premiers pas sous l’égide du Komintern et du PCF, se basant sur les Algériens musulmans exclus du système politique français – et, partant, du bénéfice des systèmes économique et culturel – qu’il dénonçait (à juste titre, bien entendu) pour ce fait ; le FFS, se basant à l’origine sur les maquisards perdants dans la course au pouvoir en 1962 mais aussi, sans l’avouer explicitement, sur les Kabyles en particulier, qui se sentaient exclus du nouveau système politique et culturel du régime de Ben Bella, dans la mesure où celui-ci prenait l’autoritarisme charismatique de Gamal Abd el-Nasser pour modèle politique et affichait un arabisme doctrinaire qui ne voulait pas reconnaitre le fait amazigh ; le FIS également (dont le chef, Abassi Madani, tout comme Hocine Aït Ahmed, avait été d’abord un militant du PPA-MTLD avant de rejoindre le FLN en 1954), dont la base sociale de masse était, d’une part, les mustadhafin, c’est-à-dire les jeunes chômeurs sans perspectives (les « hittistes ») exclus du système politique et économique et méprisés par celui-ci, et, d’autre part, les arabisants qui se sentaient, eux aussi, sinon exclus, du moins défavorisés par un système qui leur semblait dominé, voire monopolisé, par les francisants.

Revisiter la réforme version « oulémas »

Les exceptions à cette règle ne sont pas nombreuses. Il s’agit, d’une part, des faux partis – ceux que j’appelle de préférence les partis-façade – nommés Parti du FLN et Rassemblement national démocratique, en réalité des appareils de l’État et non pas des partis authentiques avec leur vie interne et leur pensée politique propres et, d’autre part, du parti des islamistes du système, c’est-à-dire, du MSP (ex-Hamas) qui, devancé en 1989 par le FIS qui s’est arrogé le monopole de la fonction tribunitienne islamo-populiste, a accepté de devenir un parti-auxiliaire du pouvoir cherchant, en échange de ses services de légitimation de ce pouvoir, une certaine participation des classes moyennes pieuses aux bénéfices des systèmes politique, économique et culturel, stratégie de compromission qui l’a conduit dans une impasse à long terme.

Or, un parti à fonction tribunitienne n’a que faire de la réforme du système politique, voire de la constitution de l’État dans le cadre duquel il agit. Son souci fondamental est de se tailler une audience importante dans une catégorie particulière de l’électorat et ensuite de la conserver. La dénonciation du « système » et la contestation de la légitimité de celui-ci ont une place indispensable dans son discours en y associant des revendications susceptibles de coincer le gouvernement, puisque le fait que ce dernier ne peut ou ne veut donner raison à ces revendications est tenu pour preuve de son manque de légitimité. Pour rendre service à sa clientèle électorale et prouver sa bonne foi, le parti à fonction tribunitienne peut, là où la victoire auxélections locales lui donne le contrôle de certaines municipalités, introduire des changements partiels qui reflètent sa vision et ses principes, comme c’était le cas du PCF, mais aussi du FIS en 1990-1991. Mais la réforme du cadre général du système politique – à distinguer de la tendance de caresser des visions utopiques (dictature du prolétariat, dawla islāmīyya, etc.) – ne l’intéresse pas et il n’a rien à proposer.

Quant à la tradition du maquis, nous avons bien vu ce qu’elle peut donner comme contribution à la réforme politique du pays. Le maquis révolutionnaire du FLN-ALN était l’artisan indispensable et essentiel de la Libération nationale. Sa lutte était une épopée glorieuse qui, l’indépendance acquise, ne devait pas avoir de suites. Il a eu des suites en 1963-1965, en 1982-1987 et depuis 1992, et toutes ces histoires n’ont donné que des morts inutiles et des larmes. Un État sérieux, c’est-à-dire bien gouverné, ne laisserait pas de tels épisodes se reproduire.

Reste, donc, la tradition de la Badissiyya, du mouvement de réforme religieuse – la chasse à la bid‘a des ṭuruq et aux marabouts-charlatans et la promotion de l’islam salafiste – et de la renaissance culturelle arabe. On pourrait supposer que la Badisiyya n’offre aucun modèle pour ceux qui veulent réaliser une véritable réforme politique et constitutionnelle de l’État algérien. Or, par-delà ses messages religieux et culturels particuliers et sans vouloir exagérer la portée historique réelle du mouvement, comme certains auteurs ont eu tendance à le faire, il me semble que la démarche de l’AOMA (Association des Oulémas musulmans algériens, créée en 1931) mérite attention et pourrait bien servir de modèle à un mouvement social en Algérie susceptible d’ouvrir le chemin aux réformes politiques nécessaires.

Trois aspects de cette démarche me semblent intéressants de ce point de vue. Son caractère formellement apolitique – elle n’était pas un parti politique, elle ne visait pas le pouvoir et elle ne contestait pas explicitement le cadre colonial – lui a permis de jouir d’une marge de manœuvre importante, d’être tolérée par les autorités de l’époque, de se concentrer sur sa mission de sensibilisation et d’obtenir une large audience pour celle-ci.

En deuxième lieu, sa mission de sensibilisation ne se contentait pas de prêches ; si elle s’insérait dans la tradition de la da‘wa, l’AOMA faisait bien plus que de la prédication ; l’aspect éducatif – la lutte contre l’analphabétisme, la promotion de nouvelles écoles – y tenait une place essentielle, preuve du sérieux de l’AOMA dans son objectif de transformation de la conscience sociale.

Avec cela, un fait saillant de l’action de l’AOMA, c’est sa propre production doctrinale et littéraire, bref, le fait qu’elle publiait ses propres revues régulières et que celles-ci fournissaient des forums de débat et d’échanges d’idées continuels. Ce fait était d’une importance absolument capitale, car il permettait à la pensée de l’AOMA de se développer au fil du temps et, donc, d’affronter les défis en série qu’elle avait à relever.

Il est frappant de voirque l’action de l’AOMA n’a pas servi de modèle aux acteurs algériens souhaitant militer pour la réforme politique et constitutionnelle. L’expérience du mouvement identitaire amazigh, conduit par le Mouvement culturel berbère dans les années 1980, peut être comprise comme s’inscrivant, au moins en partie, dans la même tradition que la Badisiyya par la nature de sa démarche pacifique axée sur l’identité et la culture, bien que ce mouvement, contrairement à l’islah de l’AOMA,ne fût guère susceptible de s’assurer une audience importante en dehors de la partie berbérophone de la population. Est-ce que cela tient au fait que beaucoup des Algériens souhaitant une démocratisation de leur pays, ayant intériorisé le modèle républicain français, demeurent dubitatifs, si ce n’est hostiles, à tout modèle lié à la religion ? Mais il n’y a pas de bonne raison pour que ces aspects précis, remarquables, de la démarche pratique de l’AOMA restent l’apanage exclusif de mouvements religieux. Ils pourraient très bien servir à un mouvement de sensibilisation citoyenne visant à transformer le rapport entre l’État et la société dans le sens d’un État de droit, au moyen d’une campagne en faveur de propositions sérieuses de réforme par la révision intelligente des articles de la Constitution et des autres lois (par exemple, les lois électorales) qui régissent le système politique.

(A suivre)

(*) Dr Hugh Roberts est titulaire de la chaire Edward Keller de l’Histoire de l’Afrique du Nord et du Moyen Orient à l’Université de Tufts à Medford, Massachusetts, États-Unis. Spécialiste de l’Afrique du Nord, en particulier de l’Algérie, ses recherches et publications croisent différentes approches et méthodologies : histoire, sciences politiques, anthropologie. Il a un cursus académique riche et divers : il a enseigné dans plusieurs universités en Grande- Bretagne et aux États-Unis, dont, entre autres, à la London School of Economics and Political Science, la School of Oriental and African Studies à l’Université de Londres et au Département de Sciences Politiques à l’Université de Californie, Berkeley. Mais il a également eu une carrière de chercheur indépendant et de consultant, notamment en tant que directeur du Projet Afrique du Nord de l’International Crisis Group (ICG), basé au Caire (2002-2007 ; février-juillet 2011). Il a rejoint l’Université de Tufts en janvier 2012. Titulaire d’un PhD de l’université d’Oxford, dont le sujet de thèse était : « Le développement politique en Algérie : la région de la Grande Kabylie », il a une connaissance intime de l’Algérie, pays dans lequel il a enseigné l’anglais (pendant un an à Bouïra en 1973-4), et dans lequel il n’a cessé de se rendre, même pendant la « décennie noire ». En tant que directeur du projet « Afrique du Nord » de l’ICG, il a écrit de nombreux articles et rapports sur l’islamisme en Afrique du Nord, la question kabyle en Algérie, les problèmes de réforme politique en Égypte et en Algérie, la question du Sahara occidental et la crise libyenne. Il est l’auteur, notamment, de deux ouvrages : The Battlefield: Algeria 1988-2002. Studies in a broken polity (Verso, 2003); Berber Government: the Kabyle polity in pre-colonial Algeria, à paraître en Mai 2014.