Peut-on sincèrement vouloir concocter un découpage territorial sans débattre préalablement des relations entre le Pouvoir central et les régions, organisées en collectivités locales, débat qui est forcément d’ordre constitutionnel ? En effet, le pouvoir jacobin (1), hérité du colonialisme, a une façon originale de traiter les relations entre les régions et le centre, en fonction de son histoire ancienne et récente (2), de sa culture et de sa civilisation, de l’environnement géopolitique et du niveau relatif de la démocratie (3), auquel il est arrivé.
Dès lors, le pouvoir central (l’imperium) va s’opposer farouchement à toutes les velléités régionalistes et imposer une gestion, par le centre, des régions avec toutes ses conséquences sur l’appauvrissement des diversités régionales, à tous les niveaux et imposer l’uniformisation égalitariste. Cette politique va se matérialiser à travers deux instruments majeurs que sont le découpage territorial du pays et les règles des finances publiques.
Le premier instrument va permettre au pouvoir central de confiner et d’organiser les territoires dans des entités uniques (4) et se faire représenter, au niveau régional, par une autorité qu’il désigne, (face à un maire qui est élu) et qui est chargée de mettre en œuvre ses politiques, dans tous les domaines de la vie administrative, économique, sociale, culturelle et cultuelle.
Le second instrument est chargé de répartir les ressources publiques centralisées (les impôts nationaux par rapport aux impôts locaux), entre les différentes régions, à travers des clés de répartition qui tiennent compte du rapport de force du moment et de la disparité régionale, dans une volonté politique de solidarité nationale. Ces deux instruments combinés posent, en fait, le problème essentiel des prérogatives détenus par le représentant du pouvoir central et celles de l’élu local.
Dans notre pays, l’Etat mal-né, après la guerre d’indépendance, va tout de suite se trouver confronté aux régionalismes divers et variés, qui trouvent leurs racines profondes dans son histoire lointaine mais également récente et notamment la guerre des Wilayates historiques intérieures contre l’armée des frontières, qui vont se traduire par des « poussées indépendantistes » fortes, réelles ou fictives. Dès lors, les premiers gouvernements vont s’attacher à construire un pouvoir central « fort » au détriment des pouvoirs locaux voire régionalistes, à travers différents textes législatifs et réglementaires promulgués dès les années soixante (5). Le nombre de Wilayas va passer successivement de 15 à 31 puis à 48 et le gouvernement vient d’annoncer la création, ex nihilo, de dix nouvelles Wilayas, pour la plupart situées dans le Sud du pays.
Or, parmi les réformes qui tardent à venir dans notre pays, celles des finances publiques sont les plus emblématiques et nécessitent un traitement particulier qui doit absolument entraîner une «révolution» en la matière. En effet, dans un pays comme l’Algérie où la dépense publique (dans son volet de fonctionnement et d’équipement) prend des proportions de plus en plus importantes (6) et mobilise l’essentiel des ressources des collectivités locales et des établissements publics, il est urgent d’introduire des réformes drastiques afin de réviser la répartition et améliorer leurs rendements.
L’avènement de la loi des finances (7), chaque année, est un moment d’une extrême importance dans la vie économique de la nation. Au-delà de l’aspect purement politique de ce texte juridique, prévu par la Constitution, il ne faut pas perdre de vue qu’il implique le citoyen de base puisque c’est la collecte de l’impôt (recettes fiscales) qui est censé nourrir les ressources budgétaires (impôts sur les personnes physiques et morales) d’une part.
D’autre part, l’affectation de la dépense a des répercussions sur la vie de la population dans de très larges secteurs de sa vie quotidienne comme l’éducation, la santé, le transport…
Enfin, les diverses subventions accordées aux secteurs apparaissent également dans le budget général. Dès lors, les allocations de ressources publiques, hiérarchisées par ordre de priorité, doivent être en même temps efficaces et transparentes. En premier lieu, le niveau d’imposition (pression fiscale) doit faire l’objet d’un examen d’ordre politico idéologique (sur quelle classe socioprofessionnelle doit reposer l’effort fiscal le plus important ?) et moral (qui paie l’impôt et combien ?) afin de répondre à une seule question : Quels sont les critères de discrimination des citoyens devant l’impôt ?
En outre, une fois récoltées, sur quelle base se fonde le pouvoir pour répartir ces ressources sur l’ensemble du territoire national ? Il est clair que ce débat n’a jamais eu lieu dans notre pays, de manière réelle, ce qui va créer un divorce entre l’administration fiscale et la société, doublé d’un rejet viscéral qui va se traduire par la fraude et l’évasion fiscale ! La réconciliation du citoyen avec l’impôt, pourra se rétablir que lorsque ce débat démocratique sera organisé et accepté par toutes les parties !
Ce qui est clair aujourd’hui, c’est que le salarié est le sujet fiscal par excellence car retenu à la source, il subit une pression fiscale qui a atteint ses limites (8). Par contre, les revenus non-salariés (ressources provenant des activités indépendantes, des rentes et du marché informel) sont aléatoires puisqu’elles dépendent entièrement des capacités de l’administration fiscale et à l’armada juridique existante.
Le résultat, sur le terrain de la pratique, est emblématique d’un niveau d’évasion et de fraude fiscale (9) jamais atteint dans le passé et la corruption fiscale, toutes les régies confondues, a atteint à un niveau inquiétant (10). Les entreprises privées nationales et internationales (11) se complaisent dans la construction d’une double comptabilité, une pour le fisc (sous-évaluée) et l’autre réelle qui, dit-on, peut atteindre des différences allant jusqu’au triple des montants déclarés !
La réforme fiscale a été un levier pour tous les pouvoirs, qui se sont succédé, depuis l’indépendance, sans qu’aucun n’ait pu identifier les vrais enjeux politiques et subséquemment proposer des solutions acceptables par un consensus sociétal. Conscients de la nature politique de la réforme fiscale, les pouvoirs successifs n’ont pas réuni les conditions minimales pour obtenir l’assentiment populaire pour arriver à un consensus politiquement acceptable. D’ autant que les réformes structurelles impliquent nécessairement des décisions spécifiques en matière de «finances locales» et subséquemment, sur les relations entre le pouvoir central et les régions, relations très sensibles depuis toujours dans l’histoire récente et ancienne de notre pays.
En effet, l’état jacobin centralisateur a toujours entendu répartir les ressources fiscales budgétisées, au niveau central, de manière à maitriser politiquement les régions, les rendre dépendantes de son bon vouloir et mettre en œuvre une politique dite d’équilibre et de la solidarité régionale, sur mesure et selon sa propre vision stratégique.
Il va d’ailleurs créer, à cette fin, un instrument redoutable nommé le FCCL (12). Cette véritable «caisse noire», entre les mains du pouvoir exécutif, va drainer des sommes colossales et discriminer entre les différentes régions selon les contingences politiques du moment (par exemple, à travers des plans spéciaux locaux) ou du «fait du prince » comme le financement des Zaouïates et autres suppôts du pouvoir. Seuls sont laissés, à l’initiative des autorités locales, quelques impôts locaux (taxes d’abattage par exemple) directement recouvrés et versés aux comptes des collectivités locales et qui ne représentent en fait qu’un pourcentage minime de leurs besoins de financement (moins de 5% en moyenne).
Ce dispositif réglementairement mis en œuvre par la législation en vigueur qui affiche comme règle fondamentale que seul l’Etat (par la loi) peut décider de la création ou de l’abrogation d’un impôt (13) et de leur montant, fut-il local. Cette situation de mise sous tutelle, en matière financière, va se traduire par une totale déresponsabilisation des collectivités locales, vis-à-vis de la génération des ressources financières (14) mais également en matière de dépenses publiques locales.
Une centralisation doublée d’une concentration, vont entraîner une bureaucratisation dans la gestion budgétaire avec pour conséquences un gaspillage de ressources et une inefficacité dans la réalisation des PCD (15) et par conséquent un faible niveau de consommation des crédits. Le défi en matière de finances publiques et de gestion budgétaire, en Algérie, est donc de mener, en même temps, une réforme d’émancipation des pouvoirs régionaux (révision du code communal et de wilaya), vis à vis du pouvoir central mais également de responsabiliser ces derniers, de manière à maîtriser la gestion de la dépense publique locale afin de réaliser, dans des conditions optimales, les programmes locaux de développement durable. Les résultats de ces politiques sont criards, puisqu’elles ont abouti à un déséquilibre régional terrifiant avec des Wilayates riches et d’autres totalement démunies (à titre d’exemple comparons les ressources allouées aux Wilayates de Tlemcen et de Khenchela). Force est de constater que les dernières modifications des codes communaux et de wilayas ont renforcé les pouvoirs des représentants de l’Etat au détriment des élus locaux qui ont été dépouillé du peu de pouvoir qu’ils avaient dans l’ancienne mouture.
Enfin, les institutions de contrôle et d’évaluation que sont la Cour des Comptes et l’inspection générale des finances (IGF), sont elles aussi engagées dans des actions qui privilégient l’aspect frauduleux et suspicieux par rapport à celui de l’optimalité et rentabilité des deniers publics. L’efficacité de la dépense publique en général et locale en particulier et ses retombées sur la vie des citoyens est très rarement prise en compte, du fait que les élus locaux ne sont pas sanctionnés à travers l’efficience des réalisations ni de leur programme mais à des considérations purement claniques et partisanes.
Les institutions locales vont se transformer, dès lors, en instruments entre les mains du pouvoir central pour faire accepter aux élus locaux leurs décisions. Le dossier des finances locales mériterait un tour de priorité dans l’agenda du futur Président élu, ainsi que le prochain parlement, afin de prendre en charge les revendications locales qui risquent de se transformer en revendications régionalistes voire sécessionnistes, si elles ne sont pas satisfaites.
Notre pays doit s’inquiéter des forces centrifuges qui traversent notre société, en même temps qu’il doit se pencher sur la gestion des collectivités locales et établissements publics pour les rendre performantes et non gaspilleuses de ressources rares, il y va de l’intégrité de notre nation. La condition sine qua non de cette démarche est entièrement dans une plus grande ouverture démocratique, l’implication de la société civile dans la prise en charge des problèmes sociétaux et certainement pas dans la création de dix (ou plus) nouvelles wilayates (16), pour amuser la galerie, le dossier est complexe et suffisamment explosif pour le traiter sérieusement !
Dr Mourad GOUMIRI, Professeur associé
(1) Le jacobinisme est une doctrine politique qui défend la souveraineté populaire et l’indivisibilité de la République française. Il tient son nom du Club des jacobins. Le jacobinisme désigne une doctrine qui tend à organiser le pouvoir de façon administrative (bureaucratie) et centralisée (centralisation) et à le faire exercer par une petite élite de techniciens (technocratie) qui étendent leur compétence à tous les échelons géographiques et à tous les domaines de la vie sociale afin de les rendre uniformes, ce qui en fait l’adversaire du régionalisme. Sa philosophie consiste à s’opposer aux politiques communautaires. Comme mouvement historique, le jacobinisme peut s’apparenter, en Autriche, au joséphisme ou, en ex-URSS, au centralisme bureaucratique.
(2) En Europe, la France se distingue des autres pays par son centralisme autoritaire, alors que les autres pays (RFA, l’Italie, l’Espagne, le Royaume-Uni, la Belgique…), se sont construits à partir des villes et des régions, qui disposaient d’une très grande autonomie politique, administrative, économique et financière, culturelle et cultuelle.
(3) Une définition sommaire de la démocratie consisterait à dire qu’elle se manifeste par une séparation réelle des pouvoirs législatifs, exécutifs, judiciaires et monétaires, doublée d’une expression politique organisée à travers des formes d’élection qui reflètent le plus la souveraineté populaire.
(4) L’organisation et le découpage territorial en préfectures, sous préfectures et mairies, dans un même schéma directeur, permettent une représentation du pouvoir central dans les régions.
(5) Décret 65-246 du 30 Septembre 1965.
(6) Elle a atteint les 60% du PIB.
(7) La systématisation des lois de finances complémentaires démontre l’incapacité des pouvoirs publics à maitriser la dépense publique.
(8) Ne dit-on pas que «l’impôt tue l’impôt» !
(9) L’administration fiscale fait état, pour 2018, de quelques 5.000 Milliards de DA de recettes irrécouvrables et évalue la fraude et l’vasion fiscales à quelques 3.000 Milliards de DA.
(10) Un service d’investigation et de lutte contre la fraude et l’évasion fiscale a été mis en place sans qu’une évaluation quantitative n’a été publiée et notamment en direction du marché informel.
(11) Il faut ajouter pour ces dernières le préjudice causé par les transferts illégaux de bénéfices à l’étranger.
(12) Fonds Commun des Collectivités Locales. Les rares réformes introduites dans les règles de la comptabilité publique sont la décentralisation relative et la déconcentration, pour tenter d’améliorer les disparités régionales.
(13) Hérité de la colonisation, le système fiscal algérien n’a pas évolué dans le sens d’une meilleure adéquation avec la réalité de l’économie et son évolution.
(14) Le système des régies rend les procédures fiscales actuelles réfractaires à la simplification et lourdes en termes de gestion. De même que la création d’une dizaine de Centres des finances (financés par la Banque Mondiale) n’a pas permis de couvrir tous les gisements fiscaux existants de même que l’introduction de l’informatique dans l’administration fiscale pêche par son incapacité à créer un réseau suffisamment dense et connecté, aux fins de permettre l’exploitation des données de l’ensemble des régies et des autres ressources para fiscales.
(15) Plans communaux de développement.
(16) Le projet de loi modifiant et complétant la loi 84-09 du 4 février 1984, relative à l’organisation territoriale du pays, prévoit la création de dix (10) nouvelles wilayas au sud du pays, à savoir: Timimoune, Bordj Badji Mokhtar, Ouled Djellal, Beni Abbès, In Salah, In Guezzam, Touggourt, Djanet, El-Meghaier et El-Menia et la création de quarante-quatre (44) nouvelles circonscriptions administratives réparties sur dix- neuf (19) wilaya, à savoir: Laghouat (Aflou), Oum El Bouaghi (Ain Beida et Ain Mlila), Batna (Barika, Arris et Merouana), Bouira (Sour El Ghozlane et Ain Bessem), Tébessa (Bir El Ater, Chéria et Ouenza), Tlemcen (Maghnia et Sebdou), Tiaret (Frenda et Ksar Chellala), Djelfa (Messâd et Ain Oussara), Setif (El Eulma, Bougaa et Ain Oulmene), Sidi Bel Abbes (Télagh, Sfisef, Ben Badis et Ras El Ma), Médéa (Ksar El Boukhari, Berrouaghia, Beni Slimane et Tablat), M’Sila (Bousaâda, Magra et Sidi Aissa), El Bayadh (El Abiodh Sidi Cheikh), Bordj Bou Arreridj (Ras El Oued), Tissemsilt (Theniet El Had), Khenchela (Chechar, Kaïs et Ouled Rechache), Souk Ahras (Sédrata et Taoura), Mila (Fardjiouan, Chelghuom Laïd et Tadjenanet) et Naâma (Mecheria et Ain Sefra). Le territoire national comptera ainsi 58 wilayas alors que le nombre de commune demeurera inchangé à 1.541.
