Par Nour Meddahi, (Professeur des Universités)
La présente contribution a pour but d’expliquer l’importance de définir certains paramètres macroéconomiques dans l’élaboration d’une Loi de Finances (LF) et de revenir sur certaines critiques suscitées par le cadrage macroéconomique de la LF 2021, en particulier la dévaluation du dinar.
Une Loi de Finance a deux volets, les dépenses et les recettes. Les dépenses sont relativement faciles à évaluer (salaires, aides, dépenses d’équipement, etc…) ; quoi de plus simple que de signer un chèque ! La partie recettes est plus compliquée à évaluer car elle dépend de paramètres que l’on ne contrôle pas complètement. En effet, les recettes dépendent de manière cruciale du taux de croissance de l’économie, de l’inflation, du prix du pétrole dans le cas de notre pays, et de la valeur de la monnaie du pays, et d’autres paramètres. Nous expliquons ci-dessous l’importance de ces paramètres auxquelles une Loi de Finances doit assigner des valeurs hypothétiques pour pouvoir établir les montants des recettes (et des dépenses), et qui sont donc cruciales dans les projections obtenues pour les déficits ou surplus budgétaires. C’est ce que l’on appelle les paramètres du cadrage macroéconomique d’une Loi de Finances. Tous les pays le font, le nôtre aussi.
Importance de certains paramètres macroéconomiques.
Une bonne partie des recettes est liée à l’activité économique. C’est le cas pour l’impôt sur le revenu, les bénéfices, et la TVA. L’évolution de la croissance économique va impacter de manière très importante l’emploi et les salaires, et donc l’impôt sur le revenu. Elle va aussi impacter la consommation et donc la TVA. L’impôt sur les bénéfices d’une année est souvent lié aux bénéfices de l’année précédente.
Il est donc primordial de bien anticiper le taux de croissance de l’économie du pays. Ce n’est pas un exercice facile. En effet, le taux de croissance de l’économie dépend de ce qui se passe ailleurs, c’est-à-dire de l’évolution de l’économie des principaux partenaires économiques et commerciaux du pays. Il dépend aussi des dépenses de l’Etat pour l’équipement et de sa politique fiscale. Il y a donc interaction entre les volets dépenses et recettes d’une Loi de Finances.
Il est aussi important de prévoir l’inflation car les recettes fiscales sont impactées. En effet, la quasi-totalité des taxes sont définies en pourcentage. L’augmentation du prix d’un bien pour cause d’inflation va mécaniquement augmenter la TVA sur la vente de ce bien. Evidemment, l’augmentation du prix d’un bien peut faire baisser la quantité totale consommée de ce bien, ce qui a un effet inverse sur le montant total de la TVA collectée. Il y a donc deux effets opposés dont il faut calculer la résultante, ce qui n’est pas facile, surtout dans un pays où l’économie informelle est importante. Notons que l’évolution de la croissance économique se fait en volumes et à prix constants, et ne tient donc pas de l’inflation.
Une bonne partie des recettes budgétaires provient des exportations des hydrocarbures. Il est donc primordial de faire une hypothèse sur le prix du baril de pétrole (et des quantités exportées). Une évolution très défavorable et non-anticipée de ce prix nécessite souvent l’adoption d’une Loi des Finances complémentaire pour corriger à la baisse la partie recette, et, normalement, la partie dépenses, pour ne pas avoir un déficit budgétaire important.
Il est tout aussi important de prévoir la valeur de la monnaie du pays, et pour plusieurs raisons. Il y a d’abord les taxes sur les importations (droits de douanes et TVA). Les importations sont en devises mais les taxes doivent être payées en monnaie locale. De la même manière, l’Etat subventionne le prix de certains biens importés, comme le blé. La LF doit prévoir le montant en dinars de la subvention du blé, ce qui nécessite de prévoir le prix du blé à l’international, la quantité à importer, et le taux de change.
L’Algérie est un pays exportateur d’hydrocarbures dont les prix sont fixés sur les marchés internationaux en dollar. Les recettes des hydrocarbures qui représentent une partie très importante des recettes de l’Etat sont en dinars et nécessitent donc de définir un taux de change.
Un pays peut financer une partie de son déficit budgétaire en allant emprunter sur les marchés internationaux. Il peut aussi rembourser chaque année une dette extérieure ou payer le service de sa dette extérieure. Une LF doit prévoir ces dépenses en monnaie nationale. Pour toutes ces opérations, une LF doit prévoir un taux de change.
Quels paramètres pour le cadrage macroéconomique d’une LF ?
Il est très important de conjecturer des valeurs réalistes pour le cadrage macroéconomique. En effet, surestimer le taux de croissance économique, l’inflation, le prix du pétrole où la valeur du dollar en dinar va surestimer les recettes fiscales. De la même manière, sous-estimer ces paramètres va sous-estimer les recettes fiscales. Une surestimation des recettes fiscales va créer un déficit budgétaire non prévu qu’il faut absolument financer, sinon l’Etat serait en défaut de paiement. Une sous-estimation de ces paramètres va créer un surplus budgétaire, ce qui n’est pas problématique sur le plan réglementaire. Par-contre, il peut être attaquable sur le plan économique ou politique puisque l’Etat aurait pu dépenser plus d’argent pour assurer une plus forte croissance économique et un meilleur bien être de la population. Il est donc important de bien prévoir ces variables pour bien calibrer les dépenses et recettes d’une Loi de Finances.
Parfois, quand on veut prévoir une variable, on peut se baser sur plusieurs scenarii, par exemple un scénario bas, moyen ou haut. Malheureusement, ce n’est pas possible pour une Loi de Finances car elle doit se baser sur une seule valeur. On peut en choisir une à partir des trois scénarii, en tenant compte des probabilités de chacun d’eux.
La prévision de la croissance est la plus difficile des prévisions. Elle est liée à la croissance des différentes composantes du PIB. Ainsi, Sonatrach va communiquer au Ministère des Finances le taux d’accroissement prévu dans le secteur des hydrocarbures. De la même manière, les ministères de l’Industrie, des Travaux Publics, et autres ministères vont communiquer le taux de croissance attendu dans leur secteur en fonction de l’enveloppe allouée par la LF à leur secteur et d’autres paramètres comme l’entrée en production des usines pour le secteur de l’industrie. Le Ministère de l’Agriculture tiendra aussi compte de la pluviométrie prévue pour l’année qui arrive. De nombreuses sources d’incertitude conditionnent la croissance du PIB.
La prévision de l’inflation suit le même principe de décomposition. On peut dire qu’elle est tirée par l’inflation importée, la valeur du dinar, la hausse des salaires, la hausse des taxes, et par la hausse des coûts de production. Les produits importés ont des prix en dollars qui fluctuent dans le temps. Ces fluctuations se retrouvent dans les prix des biens vendus, surtout quand elles sont à la hausse. Une baisse du dinar se retrouve aussi dans les prix des biens et intrants importés, sauf ceux qui sont subventionnés par l’Etat. Une augmentation des salaires augmente le pouvoir d’achat des travailleurs et donc leur demande en biens. C’est ce que le pays a observé à la suite des hausses salariales de l’année 2011. La hausse des salaires, la hausse des taxes comme la TVA, et la hausse des coûts de production comme l’énergie (carburant et électricité) augmentent les prix de production des biens et donnent donc de l’inflation. Nous pouvons dire que depuis le contre choc pétrolier de 2014, l’inflation a été principalement tirée par la baisse du dinar, la hausse du prix du carburant et de l’électricité, et par la hausse de la TVA. La création monétaire de la planche à billets n’a pas eu d’effet sur l’inflation. Pour rappel, cette inflation a été très faible depuis la mise en œuvre de la planche à billets (9% entre Octobre 2017 et Novembre 2020).
Pour ce qui est du prix du pétrole, plusieurs institutions de réputation mondiale donnent des prévisions. Le plus raisonnable est de prendre comme hypothèse le prix moyen observé sur une période récente, par exemple les derniers trois mois.
Reste donc la prévision de la valeur du dinar. Pour beaucoup de pays, la valeur de leur monnaie est déterminée (librement) à l’équilibre des par les marchés financiers. Dans le cas de notre pays et de nos voisins, c’est la Banque Centrale qui le fait. Notons que chaque pays, incluant ceux qui ont une monnaie dont la valeur est déterminée par les marchés financiers, essaie d’évaluer et de prévoir avec des modèles économétriques l’évolution de sa monnaie.
La Banque d’Algérie (BA) n’a jamais publié le modèle qui lui sert à fixer la valeur du dinar. Cependant, elle a communiqué à plusieurs reprises que les paramètres importants qui déterminent le prix d’équilibre de la valeur du dinar sont le prix du baril de pétrole (dont dépendent les exportations du pays et la fiscalité pétrolière), les dépenses publiques (qui impactent fortement la croissance du PIB), et le différentiel d’inflation de l’Algérie avec ses partenaires commerciaux.
En pratique, c’est le Conseil de la Monnaie et du Crédit qui fixe la valeur du taux de change. Actuellement, ce conseil est composé du Gouverneur de la BA, des trois Vice-Gouverneurs de la BA et de trois hauts fonctionnaires : le Directeur du Trésor, le Directeur Général de la Prévision et des Politiques au Ministère des Finances, et un haut fonctionnaire du Ministère de l’Energie et expert en économie pétrolière. La présence de ce type de hauts fonctionnaires dans ce comité n’est pas nouvelle. A la création de ce comité, le Directeur du Trésor et le Directeur des Impôts étaient déjà membres.
Ainsi, même si ce n’est pas le Ministère des Finances qui fixe la valeur du dinar, on peut dire que ceux qui ont élaboré la Loi de Finances ont une bonne idée des discussions qu’il y a dans le comité qui fixe la valeur du dinar.
Commentaires sur les critiques du cadrage macroéconomique de la LF 2021
Le cadrage macroéconomique de la LF 2021, en particulier celui du dinar, a suscité de vives réactions. De quoi s’agit-il ? Une dépêche de l’APS en date du 19 octobre 2020 nous a informé que la LF 2021 se basait sur une valeur moyenne de 142,2 dinars pour un dollar en 2021, 149,31 dinars en 2022 et 156,78 en 2023. Le jour de publication de cette dépêche, la valeur d’un dollar était de 128,8 dinars et la valeur moyenne sur l’année de 126 dinars. Ce cadrage macroéconomique annonçait donc une forte baisse du dinar en termes nominaux : 11,45% en 2021 ; 4,9% en 2022 et 4,8% en 2023. En tenant compte des taux d’inflation postulés dans la LF 2021 (4,5% en 2021 ; 4,05% en 2022 et 4,72% en 2023), et en prenant une inflation de 1,5% pour les partenaires économiques de l’Algérie, nous obtenons une baisse du dinar en termes réels de : 8,25% en 2021 ; 2,3% en 2022 et 1,5% en 2023.
Notons que l’on ne discute que du taux de change du dollar américain avec le dinar algérien, et pas du tout de celui de l’euro. Les revenus de l’Algérie sont principalement en dollars. Il est donc logique que la politique de taux de change de la Banque d’Algérie se concentre sur ce taux. Le taux de change entre euro/dinar est une conséquence de taux dollar/dinar fixé par la Banque d’Algérie et par le taux dollar/euro fixé par les marchés internationaux. Une règle de trois permet d’obtenir le premier taux à partir des deux derniers taux.
Pour résumer, il a été reproché à la LF 2021 i) de prévoir une forte baisse du dinar ; ii) que la baisse est programmée sur plusieurs années ; iii) de l’annoncer dans une LF, iv) ce qui va décourager les investisseurs locaux et étrangers.
Comme indiqué ci-dessus, les Lois de Finances de tous les pays se basent sur une valeur de leur monnaie nationale. La spécificité du cas algérien est d’annoncer depuis 2016 une trajectoire budgétaire sur trois années, proposition que Raouf Boucekkine et l’auteur de la présente contribution avaient faite dans un document en Octobre 2015 afin de lisser l’ajustement budgétaire sur plusieurs années.
Par ailleurs, comme déjà indiqué, il n’est pas bon de surestimer ou sous-estimer la valeur de sa monnaie dans une LF. La baisse du dinar est très importante en termes nominaux et réels pour 2021, mais elle est faible en termes réels pour 2022 et 2023.
Pour ce qui de l’impact du cadrage macroéconomique sur les investisseurs locaux, ils ne sont pas naïfs et anticipent comme beaucoup d’algériens la baisse de la valeur du dinar. En fait, ils font face à deux possibilités. La première est de renoncer à investir dans des projets qui nécessitent des importations importantes, et investir dans la pierre ou l’agriculture ou d’autres secteurs qui ne nécessitent pas beaucoup d’importations. La seconde option est en fait d’accélérer leurs investissements avant que le dinar ne baisse trop.
Quant aux investisseurs étrangers, ils disposent d’organismes dans leurs propres pays qui leur fournissent beaucoup d’information économique sur notre pays, à commencer par les agences de garantie de crédits comme la COFACE pour la France. Ces pays ont une armada d’experts qui travaillent à décortiquer l’évolution de l’économie de leurs partenaires économiques et commerciaux. Ils n’ont pas besoin du cadrage macroéconomique de la LF algérienne pour se faire une bonne idée de l’évolution de l’économie de notre pays.
Face à une baisse du dinar, nous pouvons observer trois types de comportement des investisseurs étrangers. Les investisseurs qui viendraient produire pour exporter leurs produits, incluant les hydrocarbures, sont insensibles aux variations du taux de change car ils vendront leur production en dollars. Les investisseurs qui viendraient avec leurs machines pour produire pour la consommation locale sans acheter de terrains (par exemple fournis gratuitement par l’Etat) ou de sociétés sont aussi insensibles aux variations de taux de change. Cependant, un investisseur étranger qui doit acheter un terrain ou une société attendra la baisse du dinar pour que le prix du bien en devises baisse, à moins de pouvoir emprunter auprès de banques algériennes à des taux fixes.
La vraie question : Dévaluation brutale ou graduelle du dinar ?
En fait, le vrai enjeu d’une dévaluation de la monnaie de son pays se trouve dans le timing et la méthode. Certains, dont l’auteur de ce document, sont favorables à une dévaluation graduelle et, de manière plus générale, pour des ajustements économiques graduels, par exemple dans le cas de la baisse des subventions énergétiques. Une autre approche est de dévaluer de manière brutale la monnaie pour justement éviter que les investisseurs étrangers attendent plusieurs années avant que la monnaie n’atteigne sa vraie valeur. C’est la position classique du FMI.
Cette stratégie de dévaluation brutale recommande non seulement de baisser la valeur de la monnaie à sa vraie valeur, mais d’intégrer l’inflation que cette baisse va générer et aussi l’inflation que va générer la hausse des prix des produits subventionnés. C’est le discours qu’a tenu l’ancien Président du FMI dans les années quatre-vingt-dix aux autorités algériennes.
De manière plus concrète, dans le cas présent, cette stratégie peut être décrite de la manière suivante : En Mai dernier, l’auteur de ces lignes a déclaré dans une interview au journal Liberté, qu’en termes réels, il faudrait baisser le dinar pour arriver à 175 dinars pour un dollar ; que cette baisse ainsi que la hausse des prix des produits subventionnés allaient créer une inflation de l’ordre de 60% sur trois à cinq ans selon le rythme de la hausse des prix des produits subventionnés ; ce qui donnerait un dollar pour 250 dinars sur trois à cinq ans. Ce scénario prévoit donc une baisse de la valeur du dinar de près de 50% (et une hausse de la valeur du dollar de 100%) sur trois à cinq années. Le discours classique du FMI est de dire : Dévaluez dès maintenant votre monnaie de 50% et menez une politique de stabilisation. C’est ce qui s’est passé dans les années quatre-vingt-dix.
Nous connaissons les conséquences d’une dévaluation brutale du dinar. En avril 1994, la valeur d’un dollar est passée de 25 à 36 dinars, soit une dévaluation du dinar de près de 30% (et une hausse du dollar de 44%). Les taux d’intérêts ont augmenté de manière vertigineuse : le taux de réescompte est passé de 11% à 15%, celui des découverts de 18% à 24%, tandis que le coût des crédits aux particuliers a, pour reprendre un article du journal Le Monde de l’époque, « été laissé à l’appréciation des banques ». L’inflation a été de 29% en 1994 et 29,8% en 1995. Les entreprises du pays ont été dans un état lamentable, surtout celles qui se sont endettées et qui se sont retrouvées avec des taux d’intérêts variables très élevés. Il est important de signaler que l’auteur de ces lignes ne sait pas si les crédits actuels sont à des taux fixes ou variables ; une question d’une importance majeure.
Les entreprises algériennes, publiques et privées, se sont retrouvées dans des situations très difficiles. Par ailleurs, l’opération « mains propres » lancée contre des centaines de cadres algériens, opération fabriquée de toutes pièces, a démuni le secteur public de ses compétences pour faire face à la nouvelle conjoncture. Mis bout à bout, ces deux opérations ont facilité la tâche aux prédateurs internes et externes pour accaparer des richesses du pays.
Il n’est pas inutile de rappeler que l’ancien Gouverneur Laksaci a fait baisser de manière graduelle la valeur du dinar entre juin 2014 et décembre 2015, faisant passer la valeur d’un dollar de 80 DA à 110 DA, soit une baisse du dinar de 27,3% (et une hausse du dollar de 37,5%). Malgré cette baisse, et malgré la hausse du prix de l’énergie en 2016, l’inflation est restée raisonnable : 2,9% en 2014 ; 5% en 2015 et 6,4% en 2016. A méditer.
Notons que lorsqu’une dévaluation brutale est inéluctable, certains sont favorables à une dévaluation le plus rapidement possible au lieu d’attendre que la situation économique n’empire. L’argument est que le pays a plus de ressources pour faire un ajustement moins brutal et aussi pour mieux amortir le choc social de l’ajustement. C’est une position que partage l’auteur des ces lignes. Il faut rappeler qu’en 1991, le Gouvernement Hamrouche était en discussions avancées avec le FMI pour mener un ajustement structurel. Leur départ a retardé cet ajustement de plus près de trois ans. Quitte à faire l’ajustement structurel, il est évident qu’il aurait mieux valu le faire en 1991.
La situation actuelle de notre pays est complexe. D’une part, la pandémie et la récession mondiales incitent à faire l’ajustement brutal dés maintenant. D’un autre côté, la crise politique incite à retarder l’ajustement brutal. De fait, la situation actuelle favorise plus l’ajustement graduel.
Conclusion
A une très mauvaise situation économique du pays, se rajoutent une crise politique majeure et une pandémie mondiale. Le travail des hauts fonctionnaires est très difficile, surtout dans une ambiance anxiogène crée par l’opération « mains propres ». Les investisseurs locaux se plaignent d’ailleurs que les comités de crédit des banques publiques soient gelés depuis le début de cette opération. Dans ce contexte, on peut être en désaccord avec la politique suivie, c’est d’ailleurs le cas de l’auteur de la présente contribution, mais on ne peut pas intimider ou menacer les hauts fonctionnaires ou le ministre en exercice.
Le pays est à la croisée des chemins. Des réformes économiques, impopulaires pour certaines d’entre elles, sont inévitables. La dévaluation du dinar est inévitable. Il y a trois possibilités qui se présentent : une dévaluation graduelle sur douze à dix-huit mois ; une dévaluation brutale très rapidement ; une dévaluation brutale au moment de l’épuisement des réserves de change. L’avenir nous dira quelle solution aura été choisie.
